lunes, 30 de abril de 2012

Conferencia en el RIDEA y entrevista en TPA


En el RIDEA, con Juan Luis Rodríguez-Vigil,
expresidente del Principado de Asturias
Con motivo de mi conferencia sobre endeudamiento local en el Real Instituto de Estudios Asturianos (RIDEA), la agencia Europa Press me hizo esta entrevista previa. En la TPA sacaron al día siguiente un vídeo-resumen

Llera: "La fusión de municipios es deseable y posible"

El experto asturiano en Hacienda Pública, Roberto Fernández Llera, considera que la fusión de municipios es necesaria, así como reformar el modelo de financiación local.
La fusión de ayuntamientos en España no sólo es posible, sino muy deseable, en palabras del economista Roberto Fernández Llera, aunque matiza que en el caso de Asturias habría que tener en cuenta no sólo el factor población, sino también el peso histórico, la orografía o la dispersión.
Fernández Llera echa en falta una gran reforma de la administración local, que se rige por una ley de 1988. Un nuevo marco jurídico que determinase un mapa sensato de competencias y dotase a los ayuntamientos de un sistema de financiación estable.
Ni la deuda de los ayuntamientos asturianos ni la de comunidad autónoma se encuentran entre las peores del país, por lo que Fernández Llera no teme una intervención por parte del Ministerio de Hacienda.

miércoles, 25 de abril de 2012

La intervención del Gobierno a las comunidades que no cumplan el déficit, ¿un farol?

© Hélène Dedieu
(reportaje completo en ARN Digital, 25 de abril de 2012)

[...] expertos en economía aseguran que la intervención de las CCAA que recoge la Ley es “muy difícil que se pueda dar y si se da sería una intervención temporal, el último recurso”. Esta es la opinión de Roberto Fernández Llera, doctor en Economía de la Universidad de Oviedo y especialista en federalismo fiscal, quien ve “muy complicado que se intervenga alguna Comunidad, por que los objetivos que se plantean de déficit, deuda y gasto se contabilizarán en 2020 y en este periodo transitorio pueden cambiar muchas cosas”.

Asegura, además, que antes de llegar a la intervención, la Ley establece mecanismos de ajuste previos al incumplimiento, como la alerta temprana, más ajustada a derecho. Considera que “si se incumplen los objetivos habrá medidas correctivas como la elaboración de un plan de ajuste por parte de la CCAA en cuestión, si este no se cumple habrá otras medidas más duras como hacer un ajuste al dictado del Ministerio de Hacienda. También la Comunidad podría ser multada y si esto no es suficiente para conseguir el equilibrio, entonces es cuando se llegaría a la intervención”.

No obstante considera que, en el remoto caso de producirse una intervención, las comunidades colocadas en los primeros puestos del ‘ranking’ para ser intervenidas serían la Comunidad Valenciana, que es la que peor situación tiene en términos de deuda y déficit, y Cataluña.

En su opinión, “la intervención sería la medida más extrema que se aplicaría a las Autonomías y por ello no hay que asustar a la opinión pública con este tema”.


 

lunes, 23 de abril de 2012

Adiós a La Voz de Asturias; saludo a las intervenciones

Tengo la satisfacción personal de haber aparecido en el último número de La Voz de Asturias, el 19 de abril de 2012. Un diario que nunca dejó de salir en los últimos 89 años. El único que llevaba el nombre de Asturias en su cabecera y al que, sin embargo, ningún empresario o inversor asturiano echó una mano para salvarloDesde esta humilde bitácora, vaya mi sentido reconocimiento y mis ánimos a todos los profesionales del periódico, sobre todo a los que más traté en esta última etapa: Luis, Pablo, María, Rebeca, Julio... y todos los demás.

Volviendo al asunto de esta entrada y, al hilo del curso de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias sobre establidad presupuestaria, Eloy Morán y yo mismo hemos contestado en otro periódico algunas cuestiones relativas a la materia.

Sin entrar en la posible inconstitucionalidad de la norma (asunto sobre el que no me toca a mí opinar), tengo serias dudas de que se pueda llegar a "intervenir" una Comunidad Autónoma o una Corporación Local, aún cuando se hayan incumplido los objetivos de déficit, deuda o gasto público. Creo que es más deseable y mucho más eficaz reforzar los mecanismos de alerta temprana y de corrección de desequilibrios.


Economistas dudan de que el Gobierno llegue a intervenir las comunidades autónomas

Roberto Fernández Llera y Eloy Morán cierran el curso sobre estabilidad presupuestaria de la Sindicatura de Cuentas


La intervención de las comunidades autónomas por parte del Gobierno central será la última y más extrema medida que se aplicará a las administraciones que inclumplan la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Sólo tras las advertencias y las medidas restrictivas -por ejemplo, las multas económicas- podrá aplicarse una norma pensada para «situaciones extremas». Aún así, el doctor en Economía por la Universidad de Oviedo Roberto Fernández Llera duda de que «se pueda instrumentar una acción de este tipo». Recuerda, además, que la ley «plantea objetivos para 2020 y no sabemos qué pasará en estos ocho años de etapa transitoria, por lo que es difícil prever si se va a cumplir o no». Pero los antecedentes están claros: «Sólo en una ocasión durante la democracia se llegó a intervenir una administración pública. Fue el Ayuntamiento de Marbella, disuelto por razones gravísimas».

Fernández Llera, especializado en federalismo fiscal, haciendas territoriales, endeudamiento del sector público y fiscalización de la gestión, impartió el curso sobre estabilidad presupuestaria organizado por la Sindicatura de Cuentas del Principado, que ayer cerró Eloy Morán, licenciado en Ciencias Económicas y Empresariales y Derecho, auditor del Consello de Contas de Galicia y profesor asociado de la Universidad de La Coruña.

Morán reflexionó sobre el papel a desempeñar por los órganos de control externo, «que han de evaluar si las finanzas públicas son sostenibles» y puso sobre la mesa «el reto al que se enfrenta el Ejecutivo en los presupuestos del año que viene», que no es otro que el de medir «su capacidad para efectuar acciones que se hayan comprometido en el pasado con entidades privadas» y saldar sus deudas.

El camino a seguir pasa en su opinión por «la transparencia, la claridad de las reglas y evitar los mecanismos para evadir déficit». Asimismo, aseguró que «el endeudamiento es un problema grave, pero eso no quiere decir que no podamos hacerle frente».
 
Publicado en El Comercio el 21 de abril de 2012

lunes, 16 de abril de 2012

Estabilidad presupuestaria en la Sindicatura de Cuentas

Antonio Arias ha tenido la amabilidad de cederme un hueco en su bitácora sobre fiscalización, con motivo de mi participación como ponente en un curso de formación organizado por la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias. A continuación, transcribo el texto en el que analizo la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Foto: http://www.fiscalizacion.es/

Estabilidad, sostenibilidad y gasto: triple reto político y fiscalizador

Decía Einstein que “nada hay más destructivo del respeto por el gobierno y la ley de un país que aprobar leyes que no pueden hacerse cumplir”. Viene esto a cuento de la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF), a punto de culminar su urgente tramitación parlamentaria, como desarrollo de la reforma constitucional aprobada en el verano de 2011.

Esta nueva LOEPSF introduce numerosas y severas limitaciones en la política presupuestaria de las Administraciones Públicas, muy por encima de las que exigían las dos anteriores normativas, las cuales eran “sólo” de estabilidad presupuestaria y fueron aprobadas en 2001 y 2006, respectivamente.

Como loables objetivos, la LOEPSF se plantea tres: contribuir a garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. Imagino que ninguna persona sensata podrá estar en contra de estas finalidades, aunque otra cosa muy diferente es concretar los instrumentos y mecanismos que las puedan hacer posible. Siempre, con la meta puesta en promover desde el Sector Público un crecimiento económico sostenido y una creación de empleo, en cantidad y calidad (que falta nos hace).

La LOESPSF se sustenta sobre siete principios generales, algunos ya de larga tradición en el ordenamiento jurídico español, otros reformulados y matizados y, en fin, otros de nuevo cuño que ahora se introducen.

El primer principio general es el de estabilidad presupuestaria, entendida como situación de equilibrio o superávit estructural. Nos encontramos así ante la tercera definición de estabilidad presupuestaria en sólo una década: si en 2001 fue equilibrio o superávit nominal anual, en 2006 pasó a ser equilibrio o superávit nominal a lo largo del ciclo económico y, ahora, equilibrio estructural. ¿Será a la tercera la vencida? A mi juicio, este último concepto de equilibrio estructural, siendo quizás el más sugestivo desde un punto de vista intelectual y teórico, es también el más difícil de instrumentar en la práctica y, por ende, el más complicado de fiscalizar. A costa de pagar el peaje de la coherencia con la normativa europea, creo que vamos a pasar muchas dificultades en este sentido, dado el carácter manipulable –técnica y políticamente- de las previsiones de crecimiento económico sobre las que se sustenta todo este entramado.

El segundo principio, el de sostenibilidad financiera, es relativamente nuevo, puesto que ya aparecía en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, si bien es cierto que ahora se clarifica su instrumentación. Lo que viene a imponer es un freno al volumen de deuda pública que, en condiciones normales, no podrá superar el 60% del PIB. Además y, por primera vez, se reparte este límite máximo de forma “vertical” entre Administraciones Públicas: 44% para la Administración Central; 13% para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3% para el conjunto de Corporaciones Locales. Para la asignación “horizontal” del tramo autonómico el legislador no se ha querido complicar la vida: límite máximo del 13% del PIB regional para cada una de las Comunidades Autónomas y simplemente no dice nada para el caso de las Corporaciones Locales.

Tercer principio, plurianualidad. Aquí no hay ninguna novedad respecto a la normativa presupuestaria vigente.

Cuarto principio, transparencia, la misma que se pone muy de moda cuando llega la crisis, pero que debería haber sido siempre una prioridad absoluta. ¿O acaso cuando “sobraba” el dinero la transparencia no debería haber sido también una exigencia democrática de primer orden? Sin entrar en detalles, la nueva LOEPSF amplía las obligaciones de elaboración, difusión, coordinación e integridad de la información contable, presupuestaria y financiera de todas las Administraciones Públicas y de sus entidades dependientes. También se refuerza el papel del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el cual podrá recabar de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales la información necesaria para garantizar el cumplimiento de las previsiones de la propia LOEPSF y de la normativa europea. Lo que sí estimo de particular relevancia es la exigencia de someter a disponibilidad pública las previsiones utilizadas para la planificación presupuestaria, así como la metodología, supuestos y parámetros en los que se basen aquellas. Esto supone un reto magnífico para el control, evitando así problemas del pasado con respecto a la fiscalización del principio de transparencia. Por cierto, de forma inexplicable en todo el articulado de la LOEPSF ni siquiera se menciona al Tribunal de Cuentas o a los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas. ¿Olvido puntual o intencionalidad política?

El quinto principio es el de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, recogido también con anterioridad en la normativa presupuestaria. Se trata de orientar la gestión de los servicios públicos hacia objetivos de eficacia, eficiencia, economía y calidad (sí, también calidad). Asimismo, disposiciones, actos administrativos, contratos, convenios y otras actuaciones públicas que afecten a gastos o ingresos presentes o futuros, deberán siempre ser valorados en términos de sus repercusiones y efectos sobre la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.

El sexto principio, el de responsabilidad (poco novedoso, pero escasamente desplegado hasta ahora), hace referencia a dos aspectos. La repetición interna de las sanciones europeas a España por déficit excesivo –la cual requiere de un desarrollo reglamentario- y, de otra parte, la clausula explicita de prohibición de “rescates” financieros entre Administraciones Públicas, con el objetivo de frenar el riesgo moral por percepción de una restricción presupuestaria blanda.

Finalmente, el séptimo principio orientador es el de lealtad institucional, viejo conocido del ordenamiento constitucional español, pero poco practicado en el ámbito político. Todo el mundo recuerda cuestiones como el “yo legislo y tú pagas” o “yo bajo el impuesto, pero tú te haces cargo”. La principal novedad estriba en que, a partir de ahora, cada Administración Pública deberá valorar –es decir, cuantificar con rigor- el impacto que sus actuaciones puedan provocar en el resto de Administraciones Públicas.

Las demás cuestiones que abarca la LOEPSF detallan los principios enunciados. Para empezar, las cláusulas excepcionales, en virtud de las cuales el Estado y las Comunidades Autónomas (no así las Corporaciones Locales) podrán incurrir en déficit estructural: catástrofes naturales, recesión económica (tasa de crecimiento negativa del PIB real) o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social (sí, también social, conviene recordarlo). Se otorga dicha apreciación de excepcionalidad al Congreso de los Diputados por mayoría absoluta (el Senado ni está ni se le espera, a pesar de ser la Cámara de representación territorial). Volviendo a Einstein, podríamos decir que se ha diseñado un sistema muy exigente, pero relativamente fácil de eludir (bastan 176 diputados votando a favor de suspender temporalmente la aplicación de la ley).

Por lo que se refiere al severo y variado régimen de sanciones, se observa que incluye multas, prohibiciones de acceso al crédito, exigencia de planes de ajuste y otras medidas puntuales. En todo caso, habrá que estar a la aplicación efectiva de la norma cuando entre en vigor, aun sabiendo que los objetivos de equilibrio estructural y deuda inferior al 60% del PIB se deberán cumplir en 2020 (largo me lo fiais). Esto hace dudar de la supuesta urgencia de la normativa y, peor aún, podría ocurrir que el periodo transitorio (8 años de nada) pudiese dar al traste con todo este sistema. Hay otro riesgo y es el de que, en última instancia, por ejemplo, ante un incumplimiento sistemático por parte de una Administración Pública, sería el Tribunal Constitucional quien finalmente resolviese el conflicto. Algunos seguimos creyendo en Montesquieu y pensamos que no es bueno judicializar la política presupuestaria.

No me olvido de la gran revolución presupuestaria que supondrá la nueva regla de gasto, de aplicación para todas las Administraciones Públicas. Es cierto que trae causa de la normativa europea e incluso de la que ya se había aprobado en España para la Administración Central y las Entidades Locales que participan en la cesión de impuestos estatales (Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio). Pero no es menos cierto que esta regla de gasto no formaba parte del acuerdo político alcanzado en agosto de 2011 entre el PSOE y el PP para modificar la Constitución. Es un paso unilateral que ha roto un consenso. A partir de ahora, el crecimiento del “gasto computable” (sic) no podrá superar la tasa de crecimiento a medio plazo de referencia de la economía española (según metodología de la Comisión Europea). Ese gasto computable incluye los empleos no financieros según el SEC-95, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales vinculadas a los respectivos sistemas de financiación.

Podríamos seguir descendiendo al detalle, pero haría demasiado farragoso este texto (aún más, quiero decir). Simplemente concluyo con una reflexión final. El triple objetivo de déficit estructural, deuda pública y gasto coloca a España como uno de los Estados Miembros de la UE y de la Eurozona con reglas fiscales más estrictas. Su credibilidad es vital para nuestro futuro crecimiento económico y para el empleo, si bien su efectividad sólo podrá ser analizada cuando pasen unos años.

Para los gestores políticos y los órganos fiscalizadores se abre un reto monumental. Siendo optimistas (si es que un 23% de paro lo permite ser en algún grado) digamos que esta nueva LOEPSF puede suponer también un nuevo yacimiento de empleo en el ámbito de los OCEX y, en definitiva, una oportunidad de mejora en la gestión pública.


martes, 10 de abril de 2012

Cursos de verano 2012

Este verano vuelvo a dirigir en la Universidad de Oviedo el curso de verano sobre "Impuestos para no iniciados", junto a mi colega y compañero Fran Delgado. Será la quinta edición, tras otras cuatro de notable éxito, al menos a tenor de las referencias en prensa y de las opiniones de los asistentes. Este año volveremos a contar con ponentes de alto nivel como el magistrado José Ramón Chaves, el síndico de cuentas Antonio Arias Rodríguez, el periodista Javier Ruiz o el economista Jesús Sanmartín Mariñas, entre otros. Será entre el 11 y el 15 de junio en Gijón / Xixón.

Aprovecho también esta entrada para recomendar otro curso, en este caso, dirigido por la profesora de Derecho Constitucional María Valvidares. Lleva un título tan sugerente como "Lo llaman democracia ¿y no lo es? (un análisis no asambleario aunque participativo del movimiento 15-M y sus propuestas)". Se abordarán las propuestas económicas y culturales del movimiento 15-M, así como algunas de sus implicaciones jurídicas y sociales. Participo como ponente en el último día, junto a Jesús Barcelona y Enrique Pañeda Reinlein. Será entre el 4 y el 8 de junio en Gijón / Xixón.

Sólo falta que la crisis nos permita llevar adelante estos dos interesantes cursos y que los recortes (más todavía) no se los lleven por delante. Que corra la voz... ¡y a matricularse!


sábado, 7 de abril de 2012

Recortes y presupuestos


Nos repiten que los Presupuestos Generales del Estado para 2012 son “los más austeros de la democracia”. Si esto se considera un mérito, a mí me parece todo lo contrario o, por lo menos, denota una escasa imaginación política. Puestos a ser austeros, recortemos el Sector Público hasta dejar sólo la Policía (la Guardia Civil sería una duplicidad imperdonable), un ejército de ‘militronchis’ y un puñado de jueces para que garanticen la propiedad privada. Al fin y al cabo, es lo que querían los padres liberales de la economía. Pero, claro, esto no casa bien con el “Estado social y democrático de Derecho” que proclama nuestra Constitución.

Demagogias aparte, la valoración de estos presupuestos debe partir de su primer objetivo: la reducción del déficit público. No lo vamos a discutir en su esencia, menos aún cuando nos hemos comprometido ante la Unión Europea y ante ‘los mercados’. Si queremos ser más pragmáticos aún, es también necesario para rebajar una factura de intereses que hace peligrar algunos servicios básicos. Donde sí cabe un amplio margen para la discusión es en el modo de hacer el ajuste, al menos, por dos vías.

La primera, para defender en la UE (o en la Cancillería alemana) una senda de ajuste más sosegada de la que nos han exigido a calzador. Siendo el déficit un problema grave para España, en parte queda amortiguado por nuestro nivel de deuda pública, muy inferior a la media. Sin duda, es mucho más dramática para España la cifra de paro, la que ahora va a contribuir a engordar el Gobierno de España con sus impactantes medidas de recorte y con una reforma laboral que empobrece a las personas trabajadoras que cobran un salario. Se deben adoptar medidas mucho más activas de reactivación o caminaremos hacia un riesgo social de consecuencias impredecibles.

La segunda vía de actuación ataca el mito de que el Estado debe ser como una familia. Las familias también se endeudan (sobre todo para comprar vivienda o coche) pero, lo más importante, es que no disponen de los impuestos para allegar recursos, como sí tiene el Sector Público. Los tijeretazos que se anuncian al gasto público presentan visos de ser permanentes, mientras que las subidas de impuestos siempre son “extraordinarias” y “temporales”, hechas como con miedo. Háganse preguntas como esta: ¿prefiere usted pagar 10 euros más de impuestos al mes o que se reduzcan aulas en la escuela pública? Ya lo escribí en alguna ocasión: hagamos podas selectivas del gasto cuando sean necesarias, pero nunca una tala indiscriminada.

Publicado en La Voz de Avilés el 7 de abril de 2012