sábado, 30 de abril de 2016

Impuestos federales impropios


Este año será el de la reforma de la financiación autonómica o el del advenimiento del nuevo mesías. Tras sucesivos aplazamientos, no sabemos cuál de las dos noticias se producirá antes. Hecha esta broma, lo cierto es que ya quedan pocas esperanzas de que el 1 de enero de 2017 pueda entrar en vigor el nuevo sistema. Mientras tanto, sí podemos dar algunas pautas de lo que sucederá con alta probabilidad.

Para empezar, seguiremos anhelando un verdadero diseño federal de la financiación, caracterizado por nítidos espacios fiscales para cada nivel de gobierno, relaciones financieras directas entre cada comunidad autónoma y las entidades locales de su territorio, un mecanismo explícito y suficiente de nivelación, un reparto más equilibrado del déficit e instrumentos reforzados de solidaridad, en su vertiente inversora y de estabilización económica.

Entre tanto, el punto muerto en que nos encontramos es un excelente momento para redefinir conceptos utilizados en la confusa jerga de la financiación autonómica. Por analogía con la auditoría pública, sería buena idea que se dictasen normas técnicas para clarificar nociones básicas que han envejecido mal.

Así, un impuesto “cedido” debería ser calificado mejor como compartido, quitándole esa connotación centralista que impide a las comunidades autónomas (CCAA) y a los contribuyentes, visualizarlo como un ingreso también de este nivel de gobierno. Todavía el 57% de los españoles sigue pensando que paga el IRPF al gobierno central en su totalidad, lo cual nos conduce de inmediato a otro debate necesario sobre la educación fiscal.

Con todo, frente a esa evidente rémora, una de las ventajas del pasado centralista de España es la definición común de bases imponibles, por ejemplo en IRPF, Patrimonio o Sucesiones y Donaciones. A mi modesto entender, esta fortaleza debería ser impulsada, mediante una atribución plena de competencias normativas al Estado sobre este elemento tributario. Curiosamente, en los últimos años hemos visto casos de flagrante dejación de funciones en este campo por parte del gobierno central (ahí está el emblema del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones). Por el contrario, las CCAA podrían tener una amplísima capacidad normativa en tipos de gravamen, sin más restricciones que la de respetar un nivel mínimo y consensuado de tributación armonizada y la de mantener el carácter progresivo de la tarifa en imposición directa. En cuanto a las deducciones en cuota, vista su ineficacia (con el IRPF a la cabeza), sería conveniente que el Estado recuperase la competencia exclusiva para establecerlas, como otra excepción razonable al principio político de “no retroceso” sobre el statu quo de la capacidad normativa autonómica.

Por otro lado, es preciso que dejemos ya de llamar tributos “cedidos” a lo que en realidad son meras transferencias o participaciones territorializadas en la recaudación. Sin duda, este recurso es importante para las CCAA por motivos de suficiencia, pero no añade autonomía financiera, ni mejora la corresponsabilidad fiscal. Es más, con el SEC-2010 (a diferencia del SEC-95) ni siquiera se computan como ingreso autonómico en las cuentas nacionales. Por tanto, cabe preguntarse para qué sirve la ficción de un impuesto “cedido” –además, con problemas de atribución de rendimientos- si no se puede hacer nada más que recoger el dinero que resulta de una fórmula de reparto. Baste recordar la literalidad del vigente Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera (suscrito por unanimidad): “con la finalidad de profundizar en la autonomía tributaria de las Comunidades, así como en el principio de corresponsabilidad fiscal, se ampliará su espacio fiscal mediante el incremento de sus competencias normativas hasta donde la normativa comunitaria y el principio de unidad de mercado lo permitan”.

España debe retomar el debate y aportar nuevos argumentos a la Comisión Europea para que el IVA y, eventualmente, los impuestos especiales, puedan ser amoldados a un sistema de financiación federal, por tanto, con alguna capacidad normativa para las CCAA. Cuando se intentó en 2002, enseguida se abandonó ese camino, pero las circunstancias han cambiado mucho. Una razón de peso en estos momentos podría pasar por ofrecer como contrapartida negociadora un aumento de tipos en el IVA para reducir el déficit estructural, a cambio de facilitar una verdadera descentralización del tributo. No será fácil de lograr ni de gestionar, pero, ¿acaso es preferible la situación actual?

Finalmente, faltan por citar los impuestos propios de las CCAA, aprobados por los respectivos parlamentos, con las únicas restricciones que imponen la Constitución y los Tratados. Son la expresión máxima y genuina de la autonomía financiera y del poder tributario autonómico, por lo que deberían ser una línea estratégica en un pretendido avance federal. Sin embargo, hasta el momento se podría resumir su desarrollo en tres ideas: conflictividad jurídica, parquedad recaudatoria e imaginación extrema. Sería preciso coordinar actuaciones entre CCAA, pero sobre todo que el gobierno central tenga una lealtad institucional que en ocasiones le ha faltado, con el inestimable apoyo de varias sentencias del Tribunal Constitucional, algunas aprobadas con exiguas mayorías coyunturales, por tanto, con dudas más que razonables.

Publicado en el blog De fueros y huevos (RIFDE-Expansión) el 26 de abril de 2016 

lunes, 25 de abril de 2016

¿Cómo mejorar el control del gasto público?


El 20 de abril participé en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense en una productiva jornada de trabajo sobre control del gasto público, organizada por el Grupo de Investigación Equidispres y la Fundación ¿Hay Derecho?, bajo la dirección del catedrático y director del Departamento de Derecho Financiero y Tributario, Miguel Ángel Martínez Lago. El programa incluía sugerentes títulos y dos coloquios:

  • "¿Quien controla al controlador?: El control del Tribunal Supremo sobre el Tribunal de Cuentas" (José Ramón Chaves García, magistrado especialista de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia)
  • "El control parlamentario de la gestión económico-presupuestaria del Estado" (José Joaquín García-Pando Mosquera, letrado del Tribunal de Cuentas)
  • "La necesaria modernización del Tribunal de Cuentas y la revisión de la jurisdicción contable" (Antonio López Díaz, catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Santiago de Compostela)
  • "Transparencia presupuestaria. Infracciones y responsabilidades" (Germán Orón Moratal, catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Jaume I)
  • "Evaluación del Tribunal de Cuentas y propuestas para su mejora" (Elisa de la Nuez Sánchez-Cascado, secretaria general de la Fundación ¿Hay Derecho?).
Mi ponencia llevaba por título "Un nuevo modelo de control externo en clave federal" (aquí). En buena medida, mis argumentos están expuestos en esta publicación. El resumen sería que, frente a algunas propuestas de supresión radical de los órganos de control externo, más bien se necesita un refuerzo de su rol institucional, en el marco de un avance del modelo hacia otro de carácter federal, donde puedan trabajar armónicamente junto al Tribunal de Cuentas.





En este enlace están las intervenciones orales y algunas fotos de la jornada. 

FOTOS: cortesía de Miguel Ángel Martínez Lago.


lunes, 11 de abril de 2016

Camaradas y canciones



Cuando la tarde languidece, renace la música en Sabugo. En la quietud de un grupo de amigos se vuelven a sentir unas copas y una habanera que en letargo de la sobremesa parecen bullir.

Una pena de amor, una tristeza y muchas alegrías, llevan el sabio Fernando Arias y su conjunto cada año desde hace ya muchos. Y que duren. Pasan incansables la tarde moliendo café.

En Avilés hay boticas, hay cafés. Hay teatros y buenos paseos y, cómo no, un puerto de mar también. Lo dice uno de nuestros himnos oficiosos, el que todos los años se canta a voz en grito, bajo la batuta directora y las indicaciones de Ramón Borrego. La riqueza cultural de esta “Atenas de Asturias”, innegable antes y ahora, sigue tan vigente como siempre. Quizás en estos días valdría más darle la vuelta a la expresión y decir el “Avilés del Ática”, por lo mal que lo están pasando nuestros hermanos mediterráneos del Egeo.

El micrófono no siempre funciona en la reunión sabuguera. Da igual. Se soluciona con unas ganas tremendas y un chorro de voces veteranas y jóvenes que compensan todo lo demás. Algún miembro de los Stukas se deja ver, como otras veces, aunque en esta ocasión echamos de menos a Sigfrido y su clarinete.

Por mi parte, salí de Carlos Lobo, rumbo a la reunión, con un gran caldero, aunque sin carga de ron. Cuando arribé a Carreño Miranda, las naves se habían desplazado ligeramente y reinaba calma chicha, pero pronto los gritos de algunas sirenas y de bastantes grumetes hicieron que la banda desenfundase sus armas y se pusiese a cantar cosas de amor. Doña Clara Demanda Social, como decían algunos, volvía por sus fueros.

Armando y José María gobernaban a popa, el uno al timón, el otro en las máquinas, ahora ya no recuerdo qué papel jugaba cada uno. Da igual, son un equipo. Ubicado entre ambos, sentí el barco y la tripulación, no por nada malo, sino porque flotábamos sobre las ondas del líquido y la musicalidad.

Volvemos a contar los días que faltan para la próxima Comida en la Calle, la que será una vigesimoquinta edición de plata. Lo que fue una idea genial en su momento, pronto se convirtió en un gran éxito. Mientras, seguiremos cantando, si nos dejan. Tratando de acompañarnos de esa “taquigrafía de la emoción” que definía Tolstoi.
 
Publicado en La Voz de Avilés el 11 de abril de 2016


jueves, 7 de abril de 2016

Responsabilidad financiera y rescates internos


La Fundación Manuel Giménez Abad publica un libro colectivo titulado Costes y beneficios de la descentralización política en un contexto de crisis: el caso español, cuyos editores son José Tudela Aranda y Mario Kölling. Mi capítulo se titula "Responsabilidad financiera de las comunidades autónomas y rescates internos". El texto completo está aquí en mi perfil de ResearchGate.

RESUMEN

El trabajo estudia la responsabilidad de las comunidades autónomas, atendiendo a su triple vertiente de gasto público, tributos y estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Se repasan sus principales condicionantes y se traza una taxonomía de los conceptos de restricción presupuestaria blanda y rescates (presupuestarios y financieros). El análisis crítico de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera concluye con la exposición de una evidencia: la contradicción entre una alta exigencia formal y una aplicación efectiva bastante más laxa. El trabajo concluye sugiriendo algunas ideas para reformular la definición de los objetivos y procedimientos, así como las sanciones por incumplimiento, con el fin de mejorar la coherencia del sistema y los incentivos a la responsabilidad.