martes, 28 de marzo de 2017

La regla de oro ha muerto


Cuando uno lee a los clásicos de la Hacienda Pública, cosa que nunca se debería dejar de hacer, se encuentra aquello tan antiguo de la equidad intergeneracional, eso de que paguemos “según se usa”. Por ejemplo, si hay que hacer una nueva autopista, sufragamos una parte con lo recaudado por impuestos, pero otra parte la financiamos con el recurso al crédito, para que también contribuyan quienes en el futuro van a disfrutar de la infraestructura. Si todo se paga al contado, mi hijo tendrá las ventajas, pero ningún coste. Claro que, a la inversa, si solo financiamos obra pública con deuda, el pufo que dejaremos a nuestros herederos será de aúpa, mientras aquí transitamos por la autopista y, además, los gobiernos nos regalan los oídos con bajadas de impuestos, incluso más allá de lo razonable. Al aristotélico modo, digamos que “hay un justo medio, que está entre dos vicios que pecan, el uno por exceso y el otro por defecto”. En castizo: deuda, sí; deuda excesiva, no.

Este mandato –para los más puristas, la regla de oro- se incorporó desde el principio a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), allá por el lejano 1980, bebiendo de las fuentes de la normativa hacendística local. Y ahí sigue el lema grabado a cincel, más con valor lapidario que con verdaderos efectos prácticos, a pesar de su importancia. El precepto obliga a destinar el producto de las operaciones de crédito concertadas por plazo superior a un año “exclusivamente a la realización de gastos de inversión”. Es decir, limita la proporción del gasto autonómico que puede ser sufragado con el recurso al crédito, por lo que no proscribe el endeudamiento, sino que lo vincula a una finalidad concreta, complementando esa restricción con un límite global a la carga de la deuda, para que ambos se doten de eficacia mutua.

Caben pocas dudas sobre el significado del adverbio “exclusivamente”. Sin embargo, el devenir de los tiempos sí que ha hecho mudar la piel del estrecho concepto presupuestario de “inversión”, acercándolo a la más amplia noción económica. Inversión y ladrillo ya no son sinónimos, sino que el segundo es una categoría de la primera. Tampoco toda la inversión no financiera se recoge ya en los capítulos 6 y 7 del presupuesto de gastos, por efecto de nuevas formas de financiación y presupuestación (incluyendo la colaboración público-privada), pero sobre todo por el afloramiento de inversiones intangibles que contribuyen de manera decisiva al potencial de crecimiento o cuya rentabilidad social es elevada.

Para analizar el cumplimiento de la regla de oro en su versión clásica, se debe comparar la variación neta de los pasivos financieros con el volumen total de gastos de capital (suma de inversiones reales y gastos por transferencias de capital), netos de transferencias de capital recibidas, por tratarse estos últimos de recursos condicionados. Con este sencillo criterio presupuestario, hemos constatado que el cumplimiento entre 1984 y 2014 ha sido superior al 90%, quedando los casos desfavorables localizados en unas pocas comunidades autónomas y en los más recientes años de la crisis.

Pero en estas, llegó en 2012 la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y, como dice la canción, “mandó a parar”. Una de sus disposiciones transitorias ha desactivado hasta 2020 las restricciones de la LOFCA sobre la deuda a largo plazo, cuando concurran circunstancias económicas extraordinarias que puedan poner en peligro la garantía de cobertura de los servicios públicos fundamentales. Siendo así, podrán concertarse operaciones de crédito por plazo superior a un año y no superior a diez, autorizadas en cualquier caso por el Estado, haciendo decaer la regla de oro, si ello sirve para asegurar el gasto corriente en sanidad, educación y servicios sociales esenciales.

Los problemas de financiación de las haciendas autonómicas, la continuación del ajuste fiscal, la salida negociada de los mecanismos adicionales habilitados por el Estado, así como el reiterado aplazamiento de la reforma del sistema, hacen pensar que esa flexibilización temporal termine por adquirir una vigencia indefinida.

En suma: la regla de oro ha muerto. ¡Viva la regla de oro! 

Publicado en el blog De fueros y huevos (RIFDE-Expansión) el 28 de marzo de 2017 

 

jueves, 16 de marzo de 2017

Consensos técnicos sobre financiación autonómica


Foto: Santi Donaie (EFE / El País)
La simple mención de la financiación autonómica puede disuadir a una parte de la ciudadanía de esta lectura, si bien debemos ser conscientes de que nos jugamos el sostenimiento de las principales políticas públicas. En los Estados de tipo federal existe una tensión natural entre la autonomía de los gobiernos subcentrales y la garantía de acceso en igualdad a los servicios fundamentales. El sistema de financiación territorial es una herramienta principal para lograr el equilibrio entre ambos objetivos.

En los próximos meses se discutirá el futuro de la financiación autonómica. A pesar de que la simple mención de este tema puede disuadir a una amplia parte de la ciudadanía de la lectura de este artículo, debemos ser conscientes de que está en juego nada menos que el sostenimiento de las principales políticas públicas. En todos los Estados de tipo federal existe una tensión entre la necesidad de asegurar la autonomía los gobiernos subcentrales y garantizar el acceso de todos los ciudadanos a los servicios fundamentales. Aunque no es la única, el sistema de financiación es una de las principales herramientas para lograr un equilibrio entre ambos objetivos.

La Red de Investigadores en Financiación autonómica y Descentralización financiera en España (RIFDE) acaba de hacer público un informe titulado La nivelación interterritorial y la estimación de las necesidades de gasto, en el que se hace un diagnóstico del sistema actual y se discuten los objetivos e instrumentos de una posible reforma. Uno de los rasgos que quizá hace más interesante este informe es precisamente que en él se observan importantes consensos técnicos, pero también discordancias que ponen de manifiesto la transcendencia de las decisiones en esta materia.

Para empezar, existe un claro consenso en que un primer reto de la reforma del sistema vigente –aprobado en 2009 y pendiente de revisión desde 2014- es hacer más transparente el complejo panorama actual del mecanismo de nivelación. Como es sabido, este es uno de los dos pilares de la financiación autonómica, fundamentado en la idea de solidaridad y equidad en el acceso a los servicios públicos fundamentales (el otro es la capacidad tributaria, como concreción del principio constitucional de autonomía financiera). Parece claro que la vigente nivelación necesita ser repensada porque en este momento se entrecruzan fondos e instrumentos que desdibujan los objetivos iniciales, produciendo agravios comparativos y una percepción de cierta arbitrariedad, lo que suele ser fuente de conflictos.

Aunque no se prevé que este asunto sea pacífico entre los políticos, los expertos sí están de acuerdo en que para reformar en profundidad el sistema es necesario eliminar, de forma más o menos gradual, la cláusula del statu quo, por la cual cada nuevo modelo siempre aseguraba la financiación que hasta ese momento habían dispuesto las comunidades autónomas. También existe acuerdo sobre la necesidad de corregir el desequilibrio vertical entre ingresos y gastos que favorece al gobierno central, en contra de las comunidades autónomas. De igual modo, una mayoría considera necesario afinar la actual fórmula de estimación de recaudaciones normativas por tributos cedidos y de necesidades de gasto por habitante (lo que técnicamente se conoce como “habitantes ajustados”).

En el informe de RIFDE también se defiende la incorporación de las dos comunidades autónomas de régimen foral a la financiación del mecanismo común de nivelación, así como la clarificación del papel de Canarias como región ultraperiférica europea. Asimismo, se plantea la conveniencia de que el organismo que haga el trabajo técnico cuente con una amplia participación autonómica, con el propósito de asegurar la perduración del modelo que se decida.

Con todo, existe una mayor discrepancia sobre cuál debe ser el alcance de la nivelación. Aunque son mayoría quienes piensan que el mecanismo debe garantizar el acceso en igualdad a los servicios públicos fundamentales (sanidad, educación y servicios sociales esenciales), otros expertos, en general provenientes de comunidades autónomas con renta y capacidad fiscal por debajo de la media, consideran que debería alcanzar la totalidad de los servicios descentralizados. Otro controversia atañe al llamado criterio de “no reordenación” entre territorios, esto es, a si la clasificación en términos de recursos por habitante debe ser la misma antes y después de que se aplique el sistema de financiación. Este criterio es defendido sobre todo por los expertos de comunidades autónomas con renta per cápita superior a la media, particularmente, desde Cataluña.

El debate es dificultoso, debido en parte a la elevada complejidad del sistema. Sin embargo, algunos consensos técnicos no deberían caer en saco roto, para no estar siempre empezando desde cero.

Publicado junto a Eloísa del Pino Matute en El País el 12 de marzo de 2017 (en papel, 13 de marzo)
Publicado junto a Eloísa del Pino Matute en el blog De fueros y huevos (RIFDE-Expansión) el 16 de marzo de 2017