Entrevista en la TVG sobre financiación autonómica

Hoy me entrevistaron en directo en el programa Bos Días de la televisión pública gallega (y en gallego, lógicamente), con motivo de mi participación en el seminario de Rifde sobre los asuntos pendientes en la financiación autonómica (minuto 21).

La armonización entre Ortega y Madrid

Ortega y Gasset publicó una serie de breves ensayos en el periódico 'El Sol' entre noviembre de 1927 y febrero de 1928, cuyo denominador común era abordar "los problemas públicos españoles", incluido el modelo territorial, desde la pedagogía política. Las fechas son cruciales, en plena dictadura de Primo de Rivera, hasta el punto de que el autor confesaría poco después que algunas de sus reflexiones y propuestas estaban insinuadas "entre los barrotes rojos que eran los lápices de los censores". En marzo de 1931, ya en vísperas de la II República, esos trabajos se editaron conjuntamente en un libro titulado 'La redención de las provincias'.

Se trae aquí al humanista con motivo del debate político que se está dando a finales de 2020 sobre la armonización fiscal en los tributos cedidos a las comunidades autónomas. Una demanda casi unánime desde la esfera técnica, de la que sirven de muestra los informes de sendas comisiones de expertos para la reforma del sistema tributario (febrero de 2014) y para la revisión del modelo de financiación autonómica (julio de 2017). Bastaría remitirse a ambos, aunque las opiniones concurrentes -académicas, gestoras, profesionales, periodísticas y, también, políticas- serían innumerables.

Sin entrar a discutir sobre la calificación de la Comunidad de Madrid como "paraíso fiscal" (por cierto: en la Unión Europea los hay de facto a nivel de Estados miembros), ni la contraparte de "infierno tributario" que algunos aplican a otros territorios españoles, digamos únicamente que ambas son obvias exageraciones, sin perjuicio de que en el fondo del vaso siempre haya un poco de agua. Hagamos en su lugar algo mucho más fácil. Leamos a Ortega y Gasset en su artículo "La Constitución y la nación", perteneciente a la referida serie, fechada -hay que insistir en ello- hace casi un siglo.

En torno a la capitalidad de Madrid, el filósofo describía su "vecindario", compuesto por las siguientes clases de ciudadanos:

"1ª. El rey, símbolo del Estado. 2ª. Los palatinos y sus familias y allegados, servidores de ese símbolo. 3ª. Los gobernantes de la hora, los supervivientes y los aspirantes. 4ª. Los parlamentarios o los que en otro régimen hagan sus veces. 5ª. La gigantesca burocracia inmediata del Estado civil y militar. 6.ª Los grandes bancos y las representaciones de todas las grandes industrias del país, que velan por la relación de estas con el Estado. 7ª. Los pretendientes a cuantas cosas dependen del Estado. 8ª. La gran prensa, de carácter principalmente político. 9ª. Las instituciones científicas -academias, Universidad, etcétera- en número incomparablemente superior a las que residen en cualquier provincia. 10ª. Los intelectuales, en densa concentración. 11ª. Como todas estas clases tienen amplios ocios, ha de haber en la capital un número enorme de juglares -espectáculos de toda índole-, clase social que vive de proporcionar placer a las anteriores. Por esto, la capital es siempre ciudad abundante en placeres. 12ª. Lo cual atrae a una masa enorme de ricos, cuya riqueza está en las provincias. Vienen a la capital para gastar sus dineros. 13ª. Todas estas clases de vecindario, salvo, en cierto sentido, los intelectuales y los juglares, no son productoras, sino gastadoras. La capital es concentración de compradores; por eso acuden a ella en legión los comerciantes. Estos viven atentos a su clientela, que, como se ve, está compuesta principalmente de gentes de Estado o congéneres. 14ª. Un estado inferior de pequeños servidores, artesanos, obreros, etc.; en suma: la "plebe", la plebe típica y eterna de toda gran capital".

Y añadía: "el punto decisivo está en si el vecindario del resto de España es homogéneo al de Madrid, si Madrid es toda España, o si "toda España" es muy distinta de Madrid; tal vez lo contrario de Madrid".

A la vista de todo ello, concluía diciendo que la "política madrileñista" (sic) no es más que "la idea e intención de organizar el Estado español suponiendo que el tipo medio de los cuerpos electorales en toda la Península es idéntico, en lo esencial, al cuerpo electoral de Madrid". Ese "madrileñismo político" (sic) sería "la política que presume una España consistente -para los efectos políticos- en un Madrid dilatado hasta los límites de la nación", en la cual "se toma a la nación como un Madrid, se toma a Madrid como lo normal de la nación". Hoy, en jerga federalista, hablaríamos de preferencias diferenciales entre territorios (sobre opciones de gastos e ingresos públicos), pero también de metapreferencias (sobre el propio modelo de Estado). Es obvio que existen. Negarlo es necedad. Obviarlo, fuente de conflictos.

Ortega no era experto en federalismo fiscal, pero leyendo sus fenotipos de ciudadanía madrileña (sobre todo los números 6, 12 y 13), comprendemos sus preocupaciones y sus implicaciones prácticas cuando hablamos en el presente del papel de los impuestos en la financiación autonómica.

¿Alguien sigue pensando todavía que armonizar la tributación es algo poco deseable en el diverso mapa autonómico? ¿Dónde está la presunta lesión a la autonomía financiera, si lo único que se regularía sería un mínimo para toda España, eso sí, por encima de cero? Esa autonomía, no se olvide, también la tiene la Administración central, como titular de los impuestos sobre patrimonio, herencias, donaciones, transmisiones o renta, entre otros. Un reparto objetivo muy desigual de las bases imponibles exige medidas claras de coordinación, así como flujos de solidaridad y redistribución suficientes y transparentes.

Si la respuesta no está flotando en el viento, a lo mejor está leyendo a los clásicos.

Publicado en el blog De fueros y huevos de Rifde-Expansión el 2 de diciembre de 2020

 

Relatos de la preautonomía asturiana

El libro que coordiné sobre la preautonomía asturiana (14 euros), editado por el Ridea, es la culminación del ciclo de conferencias celebrado a finales de 2018 y supone para mí una enorme satisfacción personal y académica. Os dejo mi tribuna de opinión en La Voz de Asturias, a modo de síntesis final. También un dossier de prensa de las presentaciones públicas a principios de 2020 en Oviedo, Avilés y Gijón, la primera de ellas con los presidentes del Principado y de la Junta General, Adrián Barbón y Marcelino Marcos Líndez, respectivamente.

Audacia preautonómica en Asturias

En 2018 se cumplieron cuatro décadas del establecimiento del régimen preautonómico de Asturias. Fue uno de los primeros, siguiendo el diseño que se había inaugurado con el restablecimiento de la Generalitat de Cataluña en 1977. Un proceso “federalizante” –aunque nadie mentaba la palabra- que a la postre sería asumido por la inmensa mayoría.

Como señaló el ministro Clavero Arévalo, “esperar a la Constitución parecía lo ideal, pero la política, especialmente en los momentos de transición, no es pura racionalidad, y de haberse tomado dicha decisión, se hubiera puesto en peligro el camino hacia la democracia”. Ahí se sirvió el conocido “café para todos” y por eso en España el principio democrático ha quedado desde entonces ligado al principio de autonomía. Cuando en los míticos recitales se cantaba aquello de “libertad, amnistía y Estatuto de Autonomía” era por algo.

El 20 de julio de 1977, los diez diputados y los cuatros senadores electos por Asturias a las Cortes Generales se organizaron como Asamblea de Parlamentarios Asturianos, con una firme voluntad de derribar obstáculos en ese camino. Dicho y hecho. El Gobierno de España aprobó en septiembre de 1978 el real decreto-ley que instituía el Consejo Regional de Asturias, con un preámbulo que ensalzaba “la aspiración común” de autonomía de “una provincia con entidad regional histórica”.

Aquel órgano preautonómico se constituyó el 10 de noviembre de 1978, con el socialista Rafael Fernández Álvarez como presidente, el centrista Luis Vega Escandón como vicepresidente y el también socialista Francisco Prendes Quirós como secretario. Al día siguiente el Pleno se reúne en Cangas de Onís, por su carácter simbólico como primera capital del Reino de Asturias. Un año después ya se reciben las primeras –y austeras- competencias, en materias como urbanismo, agricultura, ferias, turismo, transportes, administración local o cultura. El presupuesto para 1979 ascendía a 150 millones de pesetas de la época que, actualizados, hoy supondrían menos de 6 millones de euros. Sin duda, la audacia era muy superior al dinero disponible.

Todo aconteció rápido, a pesar del contexto de crisis energética e industrial (algo que nos sigue resonando a plena actualidad). Por eso, es casi obligado reivindicar con fuerza los beneficios compensadores que tuvo el consenso, frente a la sutil tentación de atender otras particularidades o, simplemente, dejarse llevar y no complicarse la existencia. Si vivir es tomar decisiones, y gobernar es elegir, no es menos cierto que a veces se pueden hacer incluso dos cosas a la vez. En la preautonomía asturiana se hicieron varias, y bastante bien.

Ortega y Gasset dijo en 1915 que “los asturianos se sienten región, pero no se saben región”. Y lo corroboró décadas después con amargura el presidente Rafael Fernández: “nuestro regionalismo es claro cuando estamos fuera de nuestra tierra; dentro, la cosa ya es de un localismo feroz”. Hagamos un esfuerzo por demostrar que esto no debe ser cierto.

La existencia del Consejo Regional de Asturias fue efímera, pero imprescindible para la ulterior aprobación del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, en diciembre de 1981. Sería el quinto en el orden, solo por detrás de los estatutos de País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía. Discurrió por el procedimiento ordinario del artículo 143 de la Constitución, no sin debate previo sobre esta cuestión, aunque al final sería el primero de esa vía lenta. La preautonomía asturiana, en palabras del presidente Pedro de Silva, no se basó en agravios comparativos, ni en la invención de identidades, por otra parte, sobradas de historia y tradición. Antes bien, el hecho diferencial –si se puede decir así- fue la preocupación por un autogobierno efectivo, sobre todo en lo económico, que contribuyese a encarar los problemas estructurales que preocupaban a la ciudadanía. La misma visión tenía el Gobierno de España –retomando a Clavero Arévalo- cuando aludía a la “nueva significación del espacio territorial como escenario de la planificación y gestión de los servicios públicos”. Un regionalismo –o federalismo- que aboga por hacer compatibles las particularidades y el interés común, descartando así la uniformidad.

Aquellos protagonistas diseñaron las reglas de juego mientras comenzaban la partida. Nada fue regalado ni otorgado, sino más bien ganado a pulso por un pueblo que se lo merecía.

Para Asturias, las cuatro décadas siguientes fueron de esplendor democrático, afirmación autonomista en España y Europa, y radical transformación económica, social y territorial. A finales de 2021 se cumplirán cuarenta años del Estatuto de Autonomía, quizás en pleno proceso de reforma, o no, pero en todo caso, en tiempo propicio para la evaluación y la reflexión de futuro.
Alfonso Camín, el Poeta de Asturias, escribió sobre “la Asturias de los valles que mueven los molinos, la que por mar y tierra se sabe abrir caminos”. Un loable objetivo.

Publicado en La Voz de Asturias el 25 de febrero de 2020

DOSSIER DE PRENSA

Uvieú

https://www.europapress.es/asturianu/noticia-barbon-destaca-beneficios-autogobiernu-aboga-pol-consensu-ente-otra-etapa-tresformaciones-20200115204202.html

https://www.europapress.es/asturias/noticia-barbon-destaca-beneficios-autogobierno-aboga-consenso-otra-etapa-transformaciones-20200115201854.html

https://www.lne.es/asturias/2020/01/16/barbon-reivindica-audacia-transicion-vencer/2584631.html

https://www.elcomercio.es/politica/barbon-reivindica-consenso-20200116002412-ntvo.html

Avilés

https://www.elcomercio.es/aviles/historia-preautonomia-exito-20200130002642-ntvo.html

Xixón

http://asturies.com/noticies/fernandez-llera-y-sanchez-vicente-lleven-a-xixon-el-llibru-de-rellatos-sobre-la

https://www.europapress.es/asturias/noticia-ccai-acoge-miercoles-presentacion-libro-relatos-preautonomia-20200216122037.html

https://www.europapress.es/asturias/noticia-sanchez-vicente-fernandez-llera-presentan-miercoles-gijon-libro-relatos-preautonomia-20200218193327.html

https://www.lne.es/gijon/2020/02/19/libro-recoge-conclusiones-charlas-preautonomia/2600973.html

https://www.elcomercio.es/culturas/libros/presentan-relatos-preautonomia-20200220001411-ntvo.html

https://www.lne.es/asturias/2020/02/20/presentado-libro-relatos-preautonomia-asturiana/2601312.html

Carta a un presidente

Señor presidente. Su antecesor convocó una cumbre autonómica allá por enero de 2017, tras un paréntesis de cinco largos años sin hacerlo, a pesar del mandato legal y a pesar de la situación de extrema gravedad social y económica que pasó España en esos años, cuyas consecuencias aún se siguen pagando. En la citada reunión se abordaron asuntos del más amplio calado político. Estamos a punto de cumplir dos años desde aquella última Conferencia de Presidentes y, de momento, la nueva ni está, ni se la espera.

Entre otras cosas, a las personas expertas designadas se nos encomendó proponer una revisión del sistema de financiación autonómica, tarea que cumplimos en plazo, no sin pocas dificultades, dicho sea de paso. No abundan los consensos de país y en ese informe logramos uno de cierta importancia. Desde entonces, los avances brillan por su ausencia. Varios meses por el medio, bastantes tribunas de prensa, multitud de seminarios académicos, conferencias, declaraciones, reuniones políticas de alto nivel y, en mayo de 2018, un documento de síntesis del Comité Técnico Permanente de Evaluación del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Esto último debería haber sido ya un pilar sólido para el nuevo sistema, pero se queda más bien en un relato de coincidencias, muy valioso, pero insuficiente. En otras palabras: un punto de partida, pero no una meta final.

Evidentemente, no es posible olvidar la “cuestión catalana”, por denominarla de alguna manera. Mucho nos tememos que en este estadio ya no sea a un asunto exclusivo de financiación autonómica, aunque no es menos cierto que sin un nuevo reparto para los próximos cinco años (como mínimo), poco más se podrá avanzar hacia un nuevo modelo. Si no hay negociación, es obvio no podrá haber acuerdo.

Por otra parte, la situación económica ha mejorado desde 2014 y no digamos ya desde 2009, cuando España estaba en plena recesión. ¿Esto es positivo? Evidentemente, sí. Pero, ¿es positivo para un nuevo sistema de financiación autonómica? Sí, porque facilita la consecución de mayores ingresos cíclicos (ojo, no estructurales, los cuales dependen de una reforma fiscal integral, aún pendiente). Pero al mismo tiempo, no, porque aquel sistema que tanto se criticaba por algunas comunidades autónomas, ahora ya no parece tan malo porque funciona como se deseaba cuando fue aprobado, pero cuyos primeros frutos había amargado la crisis.

Señor presidente. Seguramente haya cosas en el informe de la Comisión de expertos que no gusten a casi nadie. Incluso algunas que nos agreden a los técnicos y no a los gobiernos, tanto autonómicos como al central. Un ejemplo evidente es el IVA colegiado, no exento de dificultades prácticas, pero cuyas ventajas en términos de autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal son evidentes (ahora las comunidades autónomas reciben una determinada recaudación, sin que puedan hacer nada para elevarla o reducirla). Quizás en un futuro hasta se podría hablar de varios impuestos sobre el valor añadido (o más precisamente, de varios tramos autonómicos), para lo que se requeriría antes que la Comisión Europea cambiase su actual y rígida posición. Nada tiene por qué ser inmutable en este ámbito, sobre todo si Estados miembros como España lideran esa posición cuando aún están sometidos a un procedimiento de déficit excesivo. Verbigracia: introduciendo como contrapartida un compromiso político de refuerzo de sus ingresos estructurales, algo así como “ingresos por autonomía”.

Señor presidente. Quizás no sea la gran prioridad en su agenda. Puede que incluso no lo sea ya en la agenda de algunos gobiernos autonómicos. Pero las reglas deben cumplirse y la revisión del modelo es obligada, sobre todo cuando los servicios públicos fundamentales están sufriendo una presión sobre la demanda. Por ejemplo, en sanidad, por efecto del envejecimiento de la población, muy acusado en algunos territorios. O en educación, por la necesaria financiación del primer ciclo de educación infantil, la formación profesional dual o la educación universitaria de excelencia (no la otra). En atención a la dependencia, para revertir los ajustes aplicados desde 2010, importantes en sí mismos, pero sobre todo dramáticos por el perverso efecto que supuso congelar –o más bien dejar inédita- una ley que se aprobó justo antes del estallido de la crisis. La financiación autonómica debería también encarar las importantes diferencias interterritoriales que se han generado en los últimos años, no para uniformizar (cosa que sería contraria al Estado de las autonomías), sino para racionalizar gastos (que no equivale a recortar) y armonizar impuestos (que no equivale a subirlos).

Señor presidente. La unanimidad es irrebatible por su fortaleza, pero no debe ser un freno al avance. Consenso sí; bloqueo no. En tiempo de elecciones, mejor no hacer mudanzas, mutando la conocida máxima ignaciana. Pero lo bueno de la democracia es que siempre estaremos votando algo.


Publicado en el blog de Rifde-Expansión el 26 de noviembre de 2018 

Monográfico sobre relaciones financieras federales

Es la tercera vez que la revista Presupuesto y Gasto Público me invita a coordinar un número monográfico (89, 2017), tras los anteriores de 2013 y 2016. En este caso, sobre relaciones financieras federales entre comunidades autónomas y entidades locales. En él, además de la presentacion general, también publico un artículo, firmado junto a Eloy Morán Méndez, titulado "Presupuestos, cuentas y control externo del sector público local".

Como afirmo en la presentación, el objetivo de este número es contribuir a cubrir una laguna institucional muy importante, relativa a la relación financiera directa entre comunidades autónomas y entidades locales (singularmente, ayuntamientos). Los recientes informes de sendas comisiones de expertos ni se han mirado. No ha existido interlocución formal entre ambas, cuando a nadie se le escapa que ambos sistemas de financiación, local y autonómico, lejos de discurrir en paralelo, como a menudo se proclama, son secantes en muchas cuestiones, por lo que las dos revisiones también deberían operar de forma simultánea, sin que una se haga en detrimento de la otra y viceversa.

En el monográfico se analiza el marco jurídico general de la participación de las entidades locales en los ingresos de las comunidades autómonas y se plantean propuestas para esta eventual reforma. De igual modo, se estudian los casos especiales de Navarra (régimen foral) y Canarias, así como los sistemas de subvenciones y los mecanismos de presupuestacion y control externo.

El índice es el que se detalla a continuación, desde el cual también se puede acceder a todos los resúmenes en castellano e inglés, así como al texto completo de la presentación y del artículo que firma Alain Cuenca García, bajo el título "Participación en los ingresos de las comunidades autónomas: simulación para la Comunidad Autónoma de Madrid".

PRESENTACIÓN

Roberto Fernández Llera

COLABORACIONES

Fundamentos y retos jurídicos de relaciones financieras entre comunidades autónomas y entidades locales

Andrés Boix Palop

Presupuestos, cuentas y control externo del sector público local

Roberto Fernandez Llera / Eloy Morán Méndez

Subvenciones autonómicas y entidades locales

Begoña Sesma Sánchez

Participación de ingresos de las comunidades autónomas:simulación para la Comunidad Autónoma de Madrid

Alain Cuenca García

De cómo olvidamos las PICAs en Flandes

Javier Suárez Pandiello

La participación de los ayuntamientos canarios en los ingresos de la Comunidad Autónoma

Arturo Melián González / Lucrecia Apolinario Hidalgo / José Andrés Dorta Velázquez / María Lourdes Quesada Díaz

Las singularidades forales de Navarra en las PICAs

Fermín Cabasés Hita / Pedro Pascual Arzoz

Las transferencias de las comunidades autónomas a los gobiernos locales en España desde una perspectiva de federalismo fiscal

Maite Vilalta Ferrer

Organización y financiación de servicios municipales

Esta mañana se presentó en sociedad el I Informe Red Localis, coordinado por Concepción Campos Acuña y yo mismo, con el patrocinio de la Diputación Provincial de Ourense. El título general del informe es "Organización y financiación de servicios municipales".


Esta es la presentación del informe, firmada por los dos coordinadores:

Red Localis, la Red Local de Administración Pública, es una red sobre el mundo local español, de la que forman parte profesores, investigadores universitarios y profesionales del mundo local. Su objetivo es convertirse en un foro cualificado de reflexión y referencia sobre la gestión del municipalismo, con la finalidad de transferir conocimiento desde las universidades y la Administración Local, para mejorar el debate público sobre temas de interés local. Red Localis está gestionada por GEN, una plataforma de transferencia de conocimiento en el ámbito de la economía y la gobernanza del sector público, con particular interés en el federalismo y la descentralización. Con ese propósito, Red Localis ha ido desarrollando distintas líneas de trabajo e investigación. 

Una de ellas, a través de la presentación periódica de documentos que analizan los ejes de la gestión pública local, tomando el pulso a los ámbitos de mayor actualidad. Al lado de éstos se vertebran otras iniciativas relevantes, enmarcadas en la suscripción de un convenio con la Diputación Provincial de Ourense.

Por una parte, el Congreso Red Localis, como espacio de encuentro de expertos, académicos y profesionales de todo el territorio que, en su primera edición, en junio de 2017, abordó temas cruciales sobre compra pública, colaboración público-privada, transparencia, buen gobierno, participación ciudadana, administración electrónica y calidad de los servicios públicos de ámbito local.

También se ha puesto en marcha el primer Observatorio Municipal Gallego (www.observatorioredlocalis.com), con el objetivo de recoger y difundir información relacionada con la economía y fiscalidad municipal de los 313 ayuntamientos.

Siguiendo esa misma línea de trabajo colaborativo y útil para la sociedad, aquí se presenta el Informe Red Localis, cuyo subtítulo es “Organización y financiación de servicios municipales”. Se trata de un documento con el que se pretende poner en valor la necesidad de evaluar la organización y la financiación de los servicios municipales, al tiempo que se trata de cuantificar la calidad en su prestación. A tal fin, el I Informe Red Localis se estructura en tres ejes temáticos: i) aspectos generales sobre la organización y financiación de los servicios municipales; ii) financiación y costes de los servicios municipales; iii) fusión, colaboración y cooperación en los servicios municipales. No hay duda que la organización, la financiación y la calidad de los servicios que se ofrecen desde el ámbito municipal son cuestiones de indudable interés y, del mismo modo, algunos de los retos principales para los próximos años. Desde la Red Localis queremos contribuir a este debate con argumentos.

En la elaboración del I Informe Red Localis se han tenido en cuenta, entre otros aspectos, la heterogeneidad de la planta local en España, caracterizada por un gran número de núcleos rurales y con unas características sociodemográficas especiales, así como la necesidad de encontrar respuestas a la prestación de unos servicios municipales básicos con unos estándares de calidad. Con este I Informe Red Localis se posibilitará un doble enfoque sobre todas estas cuestiones, ya que combinan trabajos de naturaleza más teórica, con otros más aplicados, donde se analizarán iniciativas que se vienen aplicando en Galicia y en toda España.

En síntesis, el I Informe Red Localis se presenta como un documento que permite reflexionar sobre la prestación adecuada de los servicios públicos municipales, por ser una de las cuestiones que más preocupan al municipalismo español, siendo además, una de las líneas de trabajo de la Red Localis.

A lo largo de este I Informe Red Localis se abordan los principales retos a los que se enfrentan las entidades locales como prestadoras de servicios básicos a la ciudadanía, con especial referencia a la reforma que introdujo la -tan criticada- Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Estos retos nos obligan a revisar el modelo prestacional, evaluando luces y sombras de la gestión indirecta de servicios, pero también de las tendencias inversas, con particular incidencia en la remunicipalización o internalización de los servicios municipales como alternativa a los modelos externos de gestión. Sin olvidar una mirada al impacto de las nuevas tecnologías en municipios inteligentes, al lado de una sociedad cada vez más interconectada y próxima al nivel de gobierno local, a través de las políticas de gobierno abierto, pensando en nuevos servicios para esta primera mitad del siglo XXI.

Pero no puede abordarse un informe sobre la organización y funcionamiento de los servicios públicos municipales sin hablar del redimensionamiento de la planta local, examinando, con el rigor y la seriedad que debe hacerse, la instrumentación de la fusión municipal como una vía de garantía en la prestación de los servicios públicos municipales. Para ello, resulta preciso tomar en consideración las competencias de cooperación y coordinación interadministrativa de los servicios mínimos municipales, asignadas a las diputaciones provinciales y otras entidades locales intermedias. A su lado, el renovado papel de las asociaciones de entidades locales, llamadas a desempeñar una actividad central, alineando el conjunto de entidades locales, detectando sus necesidades y actuando como interlocutor para alcanzar las demandas efectuadas desde el sector local.

Las entidades integrantes de la Administración Local, con el obvio protagonismo de los municipios, tienen reconocida constitucionalmente autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Sin embargo, dicha autonomía se ha visto limitada en buena medida por el modelo de financiación, casi siempre superado por el protagonismo del sistema de financiación autonómica, lo que ha dejado una auténtica asignatura pendiente.

El I Informe Red Localis investiga, por extenso, las distintas aristas del problema, comenzando por la relación de las competencias legalmente atribuidas y la prestación de los servicios municipales obligatorios, planteando preguntas a las que debe darse respuesta desde la reflexión que permite el conocimiento empírico del mundo local. Por ejemplo, se plantea si hay un “coste de existencia” o si el mejor modo de sufragar servicios públicos de calidad es mediante impuestos, tasas, precios públicos o precios privados, según el caso, como alternativas de financiación.

La financiación de los servicios públicos no puede perder de vista que la defensa del interés general reclama una perspicaz visión basada en el valor y no exclusivamente en el precio. De ahí el enfoque de la calidad en su prestación y en la búsqueda de la eficiencia en el mundo local, con opciones factibles de medición y cómputo. Se hace muy necesario el ejercicio de responsabilidad desde el punto de vista de la racionalización en la asignación de los recursos públicos, así como la obligación de plantearse el coste de los servicios no obligatorios, en buena medida, a través de la fiscalización de entidades locales por las instituciones de control externo, incluyendo sus modalidades financiera, de cumplimiento y operativa. En aplicación de esa búsqueda del objetivo de mejorar el debate público y la transferencia del conocimiento, inherentes a Red Localis, se exploran valiosas experiencias concretas, como el proyecto de control interno en el Ayuntamiento de Madrid o la evaluación de servicios municipales en Galicia.

Para alcanzar el objetivo propuesto, en la elaboración de este I Informe Red Localis hemos contado con la inestimable contribución de un magnífico equipo de colaboradores de toda España, personas expertas y de reconocido prestigio, provenientes del mundo académico, gestor y profesional, con el denominador común de ser grandes conocedores de la realidad del mundo local. Vaya desde aquí nuestro reconocimiento a su aportación y su generosidad.

Finalmente, pero en modo alguno con menor intensidad, reiteramos nuestro sincero agradecimiento a la Diputación Provincial de Ourense por su fundamental apoyo financiero, así como al equipo técnico de GEN y, de manera muy especial, a Fernanda Martínez Castillo, “desfacedora de entuertos” y eficaz solucionadora de problemas.

En el enlace está el informe a texto completo y en descarga libre. Este es el índice:

Presentación
Mª Concepción Campos Acuña
Roberto Fernández Llera
1. Las Entidades Locales como prestadoras de servicios básicos a la ciudadanía: especial referencia a la reforma de 2013 y su proyección de futuro
Mª Concepción Campos Acuña
2. Competencias y servicios municipales obligatorios: ¿hay un coste de existencia?
Roberto Fernández Llera
3. Luces y sombras de la gestión indirecta de servicios
María Pilar Batet Jiménez
4. La remunicipalización de los servicios municipales como alternativa a los modelos externos de gestión
María Cadaval Sampedro
5. Nuevos servicios para una nueva sociedad. Reflexiones en torno a los datos, las personas, la tecnología y la Administración: ciudades y territorios inteligentes
Víctor Almonacid Lamelas
6. ¿Cómo financiamos servicios públicos de calidad? ¿Preguntas y respuestas o preguntas sin respuesta?
Javier Suárez Pandiello
7. Tasas, precios públicos y precios privados: alternativas de financiación de los servicios públicos
Álvaro Jesús del Blanco García
8. La ansiada eficiencia en el mundo local: opciones factibles de medición y cómputo
José Manuel Cordero Ferrera
9. El coste de los servicios no obligatorios de los Municipios: una nueva visión tras la reforma de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
Jose Manuel Tránchez Martín
10. El proyecto de control interno en el Ayuntamiento de Madrid
María José Monzón Mayo
11. Control externo y fiscalización de entidades locales: financiera, de cumplimiento y operativa
Eloy Morán Méndez
12. Experiencias de evaluación de servicios municipales en Galicia
Alberto Vaquero García
13. Relación entre el coste de los servicios y la planta local gallega
Alejandro de Diego Gómez
14. Hacia un renovado papel de las asociaciones de entidades locales
Carlos Prieto Martín
15. Las Diputaciones provinciales ante el siglo XXI
Alain Cuenca García

Mi capítulo lleva por título "Competencias y servicios municipales obligatorios: ¿hay un coste de existencia?". La legislación básica de régimen local, sobre todo tras la reforma operada en 2013, ha tratado de clarificar las competencias de los municipios. Asimismo, la prestación de los servicios públicos locales, en el ámbito de esas mismas competencias, goza de múltiples posibilidades, incluyendo las difeentes modalidades de gestión directa e indirecta. Entre las primeras, cobra especial protagonismo el tamaño del municipio. En el trabajo se analiza críticamente la regulación y se formulan algunas propuestas y sugerencias, con especial dedicación al aumento de tamaño de los municipios a través de procesos ordenados de fusiones.

Faro de Vigo, 24-1-2018

Y por aquí una tribuna de opinión de Concepción Campos Acuña.

La financiación no arregla el mundo

Ha quedado constatado el fracaso de la reforma del sistema de financiación autonómica en 2017, a pesar del mandato de la Conferencia de Presidentes de enero, a pesar de la supuesta voluntad política del gobierno central y a pesar de que la Comisión de expertos entregó su informe a finales de julio. Desde entonces, alguna reunión técnico-política y poco más. ¿Será en 2018?

De momento, mal empieza el año, cuando el Ministerio de Hacienda y Función Pública "congela" las entregas a cuenta que deben recibir las comunidades autónomas, las mismas que sirvieron para elaborar los vigentes presupuestos -o para gestionar las prórrogas- de las comunidades autónomas. Debe recordarse que estas entregas a cuenta son recursos que pertenecen por derecho a las comunidades autónomas, regulados en la ley del sistema de financiación autonómica, por tanto, independientes de la transacción política inherente a los Presupuestos Generales del Estado. Dos cuestiones, cada una por su canal, conectadas, obviamente, pero con diferentes metodologías técnicas y con distintos requerimientos de consenso político.

De nuevo hay que pedir un poco más de federalismo práctico y bastante más política de altura, para que se puedan desencallar, de un lado, la negociación entre gobiernos (sistema de financiación autonómica) y, de otro, la negociación entre partidos o grupos políticos (presupuestos). En caso de que sea imposible, se pasaría a otras soluciones: en el primer supuesto, una nueva prórroga del sistema de financiación autonómica de 2009; en el segundo, la cuestión de confianza o la convocatoria electoral anticipada. Lo que no tiene sentido es que la falta de acuerdo en el Congreso de los Diputados para aprobar un presupuesto -aún peor si se abre una espiral de varios ejercicios- trastoque, no ya la revisión o la reforma, sino incluso la operativa habitual del sistema de financiación autonómica.

Afirmado lo anterior, también es cierto que al sistema de financiación autonómica se le siguen pidiendo, quizás, demasiadas cosas. Como si fuese una pobre finalidad la de garantizar la financiación básica de los servicios públicos descentralizados, sobre todo, aunque no exclusivamente, los que hemos denominado como fundamentales (sanidad, educación y servicios sociales esenciales). Este y no otro es su objetivo principal. Nada más y nada menos.

Lo que no se puede exigir a un sistema de financiación autonómica es que resuelva de un plumazo -y lo seguimos escuchando a muchos gobernantes y representantes políticos- los problemas de la política ambiental, la corrupción, las infraestructuras, la violencia de género o el modelo energético. Ni siquiera el reequilibro territorial, para lo cual harían muy bien las Cortes Generales en aprobar un refuerzo significativo del Fondo de Compensación Interterritorial, como ha recomendado la Comisión de expertos y como mandata la Constitución. Tampoco el sistema de financiación autonómica resolverá la reducción de la deuda pública, en particular, la que tienen contraída las comunidades autónomas con el Estado a través de los mecanismos adicionales habilitados al calor de la crisis. Ni tampoco cerrará la "cuestión catalana", de causas mucho más profundas que las meramente fiscales y financieras. El sistema de financiación autonómica puede coadyuvar a encarrilar todos esos temas e incluso algún otro, es evidente, pero no es el bálsamo de Fierabrás. Por si alguien lo seguía pensando.

Publicado en el blog De fueros y huevos de Rifde-Expansión el 16 de enero de 2018
Publicado en Expansión el 17 de enero de 2018

Forales que no aportan

Se ha dicho y escrito hasta la saciedad: "las comunidades de régimen foral gastan en 2016 por unidad de necesidad en torno a un 30% más que las de régimen común y se han alejado de ellas desde 2007 en su nivel de gasto por habitante ajustado". Por ello, en el sistema de financiación de régimen común "las transferencias verticales también deberían financiarse mediante las aportaciones de las comunidades forales necesarias para nivelar los recursos de todas las comunidades para servicios públicos fundamentales por habitante ajustado, actuando como vehículo para la contribución de las primeras a la solidaridad interterritorial". Se encuentran similares tenores en otros trabajos, pero son importantes estas dos citas textuales, por su fuerza, ya que aparecen en el Informe de la Comisión de Expertos para la reforma del modelo de financiación autonómica (páginas 28-29 y 41, respectivamente).

Para el común de los mortales, digámonoslo de otra manera: las comunidades de régimen foral disfrutan de un privilegio financiero que se deriva, no del uso de un legítimo sistema de Concierto (vasco) y Convenio (navarro), sino de su abuso y falta de transparencia. ¿Por qué? Las razones, políticas, provienen de la Transición, pero ya duran 40 años, cuando es evidente que las circunstancias objetivas no tienen hoy nada que ver. Si entonces había problemas muy serios que podían recomendar ciertas excepciones, hoy dichas desventajas han desaparecido y, en cambio, han germinado agravios comparativos, aderezados con un funcionamiento desleal y oscurantista de las relaciones financieras bilaterales. Es curioso comprobar cómo desde el lado foral se escucha a los representantes políticos hablar de riesgo unilateral, eficiencia y solidaridad. ¿Cómo es posible tamaña divergencia, no ya financiera, sino incluso en el lenguaje?

El citado Informe de expertos, en ocasiones más ambiguo, aquí es meridianamente claro y contundente, cuando recomienda desactivar "el foco de inestabilidad institucional que existe en este ámbito, derivado de la desigualdad de recursos y gastos" (página 42). Hasta se pone cifra a la aportación: 2.600 millones de euros al año (páginas 51-52). Pues bien, los proyectos de ley que se tramitan en el Congreso de los Diputados, pactados bilateralmente con el PNV al mismo tiempo que la Comisión de Expertos desarrollaba sus trabajos, van en sentido contrario o, más bien, en dirección equivocada. Nos estamos jugando la equidad y "la estabilidad institucional del Estado de las Autonomías" (página 66).

La Constitución no prohíbe la diferencia, pero sí los privilegios económicos y sociales. ¿Acaso la disposición adicional primera tiene más fuerza que el artículo 138.2 u otros preceptos que hablan de solidaridad? Los hechos son tozudos y parecen indicar que así ha sido hasta ahora y, por desgracia, así seguirá siendo, al menos, otro quinquenio más. Recordemos que la citada disposición constitucional "ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales [...] en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía". Nada menos, pero ojo, nada más. El desarrollo posterior y, en concreto, el cálculo del cupo y de la aportación, dependen de acuerdos políticos y de leyes ordinarias. Y estos han ido siempre en el mismo sentido, con gobiernos de un signo o de otro, en mayoría o en minoría, con trasfondo terrorista o sin él.

Hasta el procedimiento de ley paccionada, tradicional, pero no obligatorio, parece en este momento muy poco aceptable, puesto que convierte a las Cortes Generales casi en un parlamento de papel, sin apenas capacidad de enmienda (si no es a la totalidad, lo cual dificulta mucho el acuerdo). Como también pedimos los expertos, las leyes del cupo y de la aportación "deberían contener un anexo detallado en el que se recoja toda la información relevante para el cálculo [...] y estar sujetas al procedimiento habitual de discusión y enmienda" (página 81 del Informe).

En definitiva, la maldad debe cambiar de bando. O se aprueba -y se impone por ley- la contribución de las comunidades forales a la solidaridad interterritorial, o el Gobierno de España debe decir qué impuestos va a subir o qué servicios va a recortar para cubrir esa laguna seca que deja la nueva rebaja del cupo.

Por cierto, quizás sea yo, pero detecto un agotamiento académico de este tema (al menos desde una parte), una cierta desidia técnica y una resignación política amplia. Y no me gustan.

Publicado en el blog De fueros y huevos (RIFDE-Expansión) el 21 de noviembre de 2017 
Publicado en El Comercio el 23 de noviembre de 2017

Comparecencia parlamentaria sobre financiación autonómica

Este lunes he comparecido en la Comision de Hacienda y Sector Público de la Junta General del Principado de Asturias, a solicitud del diputado del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida don Gaspar Llamazares Trigo, para informar sobre los trabajos de la Comisión de Expertos, los avances en el nuevo modelo de financiación autonómica, la situación actual y la posición mantenida por los representantes de Asturias al respecto.

En este ENLACE están el vídeo, el orden del día y la transcripción de las intervenciones. 

• Diario de Sesiones de la Junta General del Principado de Asturias
• Resumen de prensa: EFE / El Comercio / La Nueva España 

Piezas técnicas para un puzle político

El consenso es difícil, pero presenta la virtud de que el producto final es sólido. El coste de transacción en la fase previa es importante, pero queda compensado cuando, como en este caso, el informe de la Comisión de expertos luce propuestas sensatas y argumentadas. También aplicables, si hay voluntad.

Es verdad que el barco no siempre ha podido arribar a buen puerto, por eso el menú de opciones ha sido a veces la única salida posible. En concreto, no hemos llegado a un cierre categórico sobre el volumen de recursos a aportar, ni sobre el grado exacto de nivelación, por falta de acuerdo, pero también porque no debemos ocupar el lugar de los responsables políticos. La nivelación, desde un estricto punto de vista técnico, podría llegar a ser total, incluyendo el conjunto de los servicios públicos descentralizados, no solo los que calificamos de fundamentales. Donde sí tenemos clara nuestra unánime opinión –y hasta le ponemos cifra- es en la ineludible aportación de las dos comunidades autónomas de régimen foral. Si siguen sin hacer esa contribución, será porque los pactos políticos lo impiden una vez más.

Hemos querido ser contundentes a la hora de sugerir que los espacios fiscales propios de las comunidades autónomas sean más visibles y efectivos. Por ejemplo, reduciendo la actual demora desde que se aprueba un cambio de tarifa en el IRPF hasta que tiene efectos reales. También recomendamos que el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones tenga un nivel mínimo armonizado en toda España, mayor que cero, para que cese la dañina y desleal competencia a la baja. Y esencial nos parece que las comunidades autónomas vayan a codecidir en materia de IVA, si así se aprueba, distribuyendo además esos recursos según la población ajustada, con variables de envejecimiento, discapacidad, dependencia, dispersión, educación infantil de 0 a 3 años y universidades públicas, entre otras.

Los expertos queremos reforzar de forma significativa el Fondo de Compensación Interterritorial, por ser un mandato constitucional de solidaridad y porque ya no puede seguir languideciendo. Ese incremento debe ir ligado a una política más flexible y evaluada de inversiones públicas, para ser eficaz en la reducción de las diferencias de renta y riqueza.

Abogamos porque las comunidades autónomas vuelvan pronto a la disciplina de los mercados financieros y caminen sin la muleta de los mecanismos adicionales puestos en marcha con la crisis, salvo para casos de graves emergencias individualizables y muy condicionadas. También nos gustaría que los criterios que sustentan los objetivos de déficit y deuda –verticales y horizontales- fuesen explicitados y supervisados de manera transparente, incorporando de igual modo un análisis del grado de cumplimiento en cada caso. El mecanismo de alerta temprana y la prudencia financiera deben ser impulsados y, cuando se haya constatado un incumplimiento, entonces los planes económico-financieros y de reequilibrio son el instrumento con mayor eficacia potencial y respeto al principio de autonomía financiera, siempre y cuando no sean meros dibujos repetidos año tras año. Asimismo, sería bueno que la regla de gasto se complementase con fondos de reserva, ahorrando el superávit cíclico en las fases alcistas del ciclo, para evitar excesivos vaivenes presupuestarios.

Somos mayoría los expertos que apostamos por la devolución íntegra de la deuda autonómica contraída con el Estado, aunque nada impide acometer una reestructuración que incluya intereses, plazos o carencias, aunque sin llegar al gratis total. Otros colegas de Comisión, en cambio, piensan que la única solución pasa por un perdón de los pecados, es decir, quitas, las cuales, pienso, no serían eficientes ni justas, ni siquiera neutras en términos de coste a ojos de los mercados.

A lo cuantitativo, debemos sumar lo cualitativo. Palabras como administración tributaria integrada, coordinación, cooperación o lealtad institucional impregnan todo el informe. Un poco de federalismo, por favor. No hablamos de un reparto de dinero, sino de “hacer Estado”.

Algunos hemos tomado partido “hasta mancharnos”, como escribió Gabriel Celaya, sudando debates e incluso liderando algunos puntos como ponentes. Al final, mi informe es el mismo que firman otras veinte personas expertas y esa es la gran fortaleza que no se debería menospreciar. Si solo hubiese querido colar mi propuesta de parte, me hubiesen sobrado muchas horas de intenso trabajo sin remunerar.


Publicado en El País el 3 de agosto de 2017 

Entrevista sobre financiación autonómica

Hoy me entrevistaron en directo en la Radio del Principado de Asturias (RPA). Me centro en el informe, sin entrar en cuestiones que debe resolver la política desde ahora.

Comisión de Expertos

Panorama Regional - 19/05/17

Acabo de ser nombrado miembro de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica, por resolución del secretario de Estado de Hacienda, a propuesta de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias. Asumo el reto personal y profesional con humildad y responsabilidad, intentendo aportar mi conocimiento en este tema.

Hace unos cuantos años, elegí una asignatura optativa sobre federalismo fiscal en cuarto de carrera de Economía. No era la más popular, pero me empeñé en ello. La impartían Carlos Monasterio y Javier Suárez Pandiello. Hoy solo puedo demostrar gratitud hacia ellos por aquel impulso inicial. Agradecimiento también al presidente del Principado, Javier Fernández, por hacer la propuesta de mi nombre y honor por estar en la Comisión de Expertos llevando el nombre de Asturias. Solo espero estar a la altura y contribuir modestamente al debate técnico sobre la financiación autonómica, junto a colegas de toda España. Gracias.

A continuación, enlazo también la primera entrevista que concedo sobre este asunto. Fue el 23 de mayo en el programa Asturias Hoy 1ª Edicion, de la RPA.

Municipio, financiación y Estatuto de Autonomía

Cuando se habla de financiación local en España, no es posible obviar el mapa municipal, tremendamente atomizado y diverso, salvo que se quiera diseñar un excelente edificio teórico sobre tierras movedizas. Parece casi imposible construir un modelo -y solo uno- para una amalgama de 8.125 municipios, donde casi 7.000 tienen menos de 5.000 habitantes, 62 más de 100.000 habitantes y el municipio mediano alcanza los exiguos 540 residentes empadronados (datos de 2016). Como nota curiosa, digamos que uno de cada diez españoles vive en Madrid o Barcelona, lo que da una idea de que estos dos ayuntamientos, por tamaño y singularidad, quizás deban tener un trato diferente, no privilegiado, obviamente, pero sí reconocedor de sus evidentes especialidades.

En al ámbito tributario no hay muchas opciones, pero alguna sí que hay. Debe haberlas. Siendo lógico el peso de la tributación inmobiliaria, no lo es tanto que deba seguir pasando por la combinación de varias figuras impositivas. El IBI, sin duda, es el impuesto local por antonomasia y así continuará, incluso reforzado, aunque manteniendo como base el valor catastral, debidamente actualizado, para frenar posibles tentaciones de utilizar el precio de mercado, lo que introduciría una indeseada inestabilidad. Sin embargo, el cuestionado y muy variable Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras se entremezcla con la licencia municipal, sin que se pueda distinguir fácilmente uno de la otra. Por su parte, el impuesto de plusvalías urbanas acaba de recibir un golpe de muerte constitucional, por la sencilla razón -aunque bien se ha tardado en hacerla oficial- de que no se puede gravar como plusvalía lo que es una pérdida de valor acreditada. Por su lado, el Impuesto sobre Actividades Económicas sigue languideciendo y, ahora sí, ya toca aplicarle terapia o eutanasia (Suárez Pandiello dixit). Finalmente, nuestra querida "viñeta" puede que deje de ser municipal y pase a formar parte de un nuevo impuesto autonómico sobre los automóviles, integrando también el actual impuesto de "matriculación". Y fuera de lo tradicional, ¿hay campo abierto? Pues tocará ser imaginativos y buscar hechos imponibles que no sean imposibles (por ejemplo, el uso de tecnologías de información y comunicación), así como ampliar la participación en los grandes tributos del Estado, eso sí, previa reordenación del mapa municipal para hacer ayuntamientos fuertes. Hemos vuelto a la casilla de salida.

Por el lado de las transferencias, habrá que garantizar la nivelación básica (eso no se discute), para lo cual se debería simplificar el modelo, tomando la población como referencia, corregida por un factor que premie el esfuerzo fiscal realizado y exigido, así como el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (incluido el pago a proveedores).

Con respecto al endeudamiento, es notorio que el sector público local ya está cumpliendo su objetivo de deuda, mucho antes de 2020, año que marca la legislación. Por no hablar del elevado superávit acumulado, fruto de una gestión históricamente austera, pero también de las fuertes restricciones impuestas desde 2012, en particular, por una rígida regla de gasto que, más pronto que tarde, deberá ser flexibilizada, tal y como viene reclamando la Federación Española de Municipios y Provincias. Si a ello se añade que hay más de 3.700 ayuntamientos con deuda cero y que solo un centenar -con el Ayuntamiento de Madrid a la cabeza- acumula el 66% de la deuda viva total (datos de 2015), la solución emerge sola: hay que aplicar múltiples y diferentes "reglas de gasto" en cada entidad local, respetando su autonomía y en función de su situación particular. El instrumento adecuado para llevar a cabo esta actuación es el plan económico-financiero o, en su caso, el plan de ajuste. Ambos deberán ser muy severos en caso de riesgo financiero, pero no así cuando queden acreditadas la sostenibilidad financiera y la solvencia. De igual modo, los mecanismos adicionales de financiación deben ser progresivamente retirados, salvo para casos muy graves y bajo estricta condicionalidad. Eso sí, una condonación de los préstamos contraídos hasta ahora, por si alguien la está pensando, no sería eficiente ni justa.

Hay tarea. Algunas cosas son sabidas y bastante obvias; otras exigen inteligencia añadida. Y para todo ello es perentorio que las comunidades autónomas puedan ejercer -y efectivamente ejerzan- sus competencias en materia de régimen local y financiación municipal. Desde este ámbito de referencia, no desde el central, se pueden atender mucho mejor las peculiaridades de cada territorio.

Publicado en el blog De fueros y huevos (RIFDE-Expansión) el 23 de mayo de 2017