Mis propuestas tributarias para comunidades autónomas y ayuntamientos

De izquierda a derecha: Federico Linares García de Cosío (EY Abogados), Juan López Rodríguez (Comisión Europea), Pilar González de Frutos (CEOE), César García Novoa (Universidad de Santiago de Compostela), yo mismo, Ricardo Gómez-Barreda (Garrigues) y Miguez Cruz Amorós (PwC). FOTO: Universidad Pontificia de Comillas.

El pasado mes de octubre participé en una jornada profesional sobre los condicionantes esenciales de la reforma del sistema tributario español, dentro del ciclo "La reforma del sistema tributario: su análisis desde la perspectiva de la empresa y el objetivo de la competitividad", organizado en Madrid por la Fundación Impuestos y Competitividad. Me tocó hablar de los condicionantes territoriales de la reforma tributaria, en lo que respecta a la fiscalidad autonómica y local.

Aquí enlazo el texto completo de mi ponencia, así como los textos de los otros colegas de mesa, el catedrático de Derecho Financiero y Tributario César García Novoa (marco internacional) y el inspector de Hacienda del Estado y doctor Juan López Rodríguez (marco europeo). También hay un resumen ejecutivo de la jornada, para quien no quiera leer los textos completos.

La Fundación Impuestos y Competitvidad ha remitido formalmente los tres trabajos a la Comisión de Expertos para la Reforma Tributaria, como aportación externa para su toma en consideración, si procede.

Mi ponencia comienza así:

Escribía Jovellanos en su carta a Godoy de 1796 que “por muchas y muy varias que sean las causas de la prosperidad de una Nación, estoy bien seguro de que se pueden reducir a tres, a saber: buenas leyes, buenas luces y buenos fondos”. Para desgracia de España, a finales de 2013 casi todo el entramado jurídico y constitucional está en entredicho, las luces parecen a veces brillar por su ausencia y los fondos, es obvio, son muy escasos, tras los primeros cinco años de intensa crisis económica. En este contexto se enmarca la anunciada reforma tributaria para 2014, cuya aplicación efectiva tendría lugar a partir de 2015.

Y termina con estas conclusiones y reflexiones finales:

Ante la próxima reforma tributaria, es evidente que uno de los principales condicionantes que se presentan es el modelo territorial español. El amplio grado de descentralización del gasto público y de los tributos, sobre todo en el ámbito autonómico, prejuzga cualquier análisis a realizar.

El punto de origen y la reciente historia nunca son inocentes. En este caso, se debe partir de un contexto que antes de la crisis había estado basado en ineficientes rebajas fiscales que debilitaron estructuralmente los ingresos de las Administraciones Públicas. El cambio de ciclo económico y las posteriores exigencias de reducción del déficit público indujeron el efecto contrario, con subidas fiscales muy notables, acumuladas y repentinas, anunciadas algunas de ellas como “temporales”, pero con visos innegables de perdurabilidad.

La reforma tributaria que se anuncia debe contribuir a la recuperación económica y del empleo, al tiempo que vigoriza estructuralmente los ingresos públicos, alejando cualquier tentación de debilitamiento excesivo. Existe un amplio consenso político sobre la necesidad de la reforma, pero escaso acuerdo básico en la orientación concreta a desplegar. A ello se añaden las exigencias derivadas del marco internacional, del marco armonizado europeo, de la consolidación fiscal que aún se prevé duradera y de las ‘sugerencias’ de organismos internacionales y supranacionales que no se deben obviar. En el marco estrictamente territorial interno, tampoco se pueden dejar de lado algunas demandas de mayor autonomía –por no comentar otros procesos políticos de mayor calado- provenientes de algunas CCAA.

Con este panorama general, la reforma tributaria debería ser:

• Integral, afectando a todas las figuras del sistema, puesto que el modelo fiscal diseñado en los años de la Transición ya no responde bien a las nuevas funciones y a la estructura descentralizada del Estado.
• Paralela a la reforma de la financiación autonómica y la financiación local. De otro modo, sería una reforma parcial e incompleta y, probablemente, insuficiente e ineficaz.
• Transparente y, por tanto, ampliamente debatida y estudiada con rigurosas simulaciones numéricas.
• Equilibrada, es decir, planteando subidas y bajadas selectivas de impuestos, implantando nuevas figuras tributarias o suprimiendo otras ya existentes, pero no optando por ineficaces soluciones generalistas.

La reforma tributaria debe partir del análisis previo de los servicios públicos fundamentales que se pretende financiar, algo para lo que se necesita un acuerdo político básico que ha de incluir a CCAA y EELL. Determinado el nivel de gasto y, dada la restricción constitucional y del “Pacto Fiscal” de la Unión Europea sobre el déficit estructural, se deben explorar todas la figuras tributarias del sistema para escalar hacia una presión fiscal razonable y estructuralmente sólida. Partiendo de la recaudación del año 2012, para volver a los niveles de 2007, justo en el momento álgido de la expansión económica, se precisarían al menos 30.000 millones de euros anuales adicionales. La educación, la prevención y la lucha contra la economía sumergida y el fraude fiscal son clamores populares y debe seguir insistiéndose en estas líneas de trabajo que han mostrado sus frutos más valiosos en los últimos años.

El sistema tributario español no puede tener agravios comparativos ni ‘paraísos fiscales’ interiores, ya sea en el ámbito de algunas CCAA o de las EELL con mayor capacidad fiscal. Se precisa de una importante armonización tributaria interna y de una mayor lealtad institucional, coordinando actuaciones en la Conferencia de Presidentes, el CPFF y la Comisión Nacional de Administración Local, en sus respectivos ámbitos de actuación (el papel activo del Senado en esta materia parece hoy por hoy una quimera). Planteamientos interesados, como el de las balanzas fiscales, deben ser separados del debate público sobre la reforma tributaria y/o de la financiación autonómica y local, toda vez que sólo introducen distorsiones y complican la negociación.

El sistema tributario, muy complejo ya en este momento, debería ser simplificado, al menos en dos vertientes. Una, la ya repetida idea de la armonización interna y la coordinación, por ejemplo, con medidas como la definición común de bases imponibles, la clarificación de espacios fiscales separados (capacidades normativas y gravámenes), la fijación de tipos mínimos por encima de cero (para frenar la “carrera hacia el fondo”) o el establecimiento de recargos autonómicos y locales sobre tributos estatales. Dos, eliminando de los grandes impuestos todas las deducciones y bonificaciones de dudosa eficacia, de elevado coste o de ineficiencia demostrada. Tres, diseñando y aplicando impuestos que permitan reducir los costes de cumplimiento para el contribuyente y los costes de gestión para la administración tributaria (menor presión fiscal indirecta).

El sistema descentralizado español debe premiar la corresponsabilidad fiscal y castigar la deslealtad y la ineficacia, con adecuados incentivos y sanciones disuasorias.

No se puede terminar un documento de propuestas en el ámbito territorial sin plantear, una vez más, la revisión de los regímenes forales de Navarra y el País Vasco. Respetando su singularidad constitucional, es preciso que sus resultados financieros se reconduzcan a medio plazo a los resultados del sistema común, mejorando el cálculo de la aportación (Navarra) y del cupo (País Vasco), elevando sustancialmente sus respectivas contribuciones a la solidaridad con el resto del Estado.