Quienes cumplimos 40 años en 2018 tenemos una obligación generacional con la Constitución Española (CE). Vimos –desde la cuna– la aprobación de los primeros estatutos de autonomía; asistimos –ya con uso de razón– a la entrada en la Unión Europea; presenciamos –y decidimos– cambios de gobierno; constatamos –con normalidad– que la descentralización no rompió España; aspiramos –todavía– a que se reconduzcan las ventajas financieras forales; y esperamos –con paciencia– que se encauce la problemática catalana. La lista de cuestiones sería interminable, pero las citadas tienen en común que son origen o destino de la financiación autonómica.
La CE es sucinta en la materia, dentro del Título VIII, aunque también en otras partes del articulado y en las dos disposiciones adicionales (primera y tercera) que consagran un federalismo asimétrico de iure, al amparar los regímenes especiales forales y canario, respectivamente.
La primera cuestión ante una eventual reforma es la más obvia y la más difícil: ¿debiera ahondarse en la regulación constitucional de la financiación autonómica o, por el contrario, resulta incluso excesiva la actual? Hay otra posibilidad, la más española de todas, que consiste en no tocar nada.
La segunda obviedad es que la financiación autonómica no arregla todos los problemas. Es crucial, sin duda, pero multitud de políticas poco tienen que ver con ella. Sin ir más lejos, la ambiental y energética, tan decisiva para el futuro en el marco de la transición ecológica.
Al abordar la financiación autonómica debe observarse el completo bloque de la constitucionalidad, conformado por la CE y por las leyes orgánicas de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca), Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y estatutos de autonomía. La famosa –y polémica– sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 delimita el terreno y sería bueno no añadir interpretaciones a sus ya profusas disquisiciones. En síntesis, debe hacerse compatible un adecuado marco de relaciones fiscales y financieras federales –aunque no se denominen así– que combinen simetría y asimetría, pero también autonomía financiera con coordinación y solidaridad, según dispone el artículo 156.1; sin olvidar el régimen local y su financiación, cuyo reconocimiento constitucional merece una reflexión aparte, incluyendo el papel más directo de las comunidades autónomas (CCAA), como es normal en los países federales y como acontece en los regímenes forales.
El artículo 138.1 establece la garantía de realización efectiva del principio de solidaridad y el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español. De igual modo, se explicita (artículo 138.2) que las diferencias –consustanciales– “no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales”. La cuestión es si cumple este mandato, sobre todo al hilo de las diferencias que imponen los sistemas forales; no por su naturaleza, que no se discute, sino por su desarrollo en acuerdos políticos bilaterales y leyes paccionadas de escasa transparencia y resultados financieros muy favorables con respecto al régimen común. La equidad horizontal impone que se traten de la misma forma circunstancias idénticas, pero lo cierto es que dos CC.AA. con la misma renta per cápita (por ejemplo, la Comunidad de Madrid y el País Vasco) están recibiendo un tratamiento muy diferente en términos de financiación autonómica.
Idealmente, un Senado reformado debiera ser el principal protagonista en las reformas autonómicas. Pero, siendo realistas, ese papel lo desempeñan hoy la Conferencia de Presidentes y el Consejo de Política Fiscal y Financiera, sin perjuicio de otros órganos de relación que también convendría implicar; en particular, las conferencias sectoriales. Una reforma clave sería la constitucionalización de la Conferencia de Presidentes, para que deje de ser una mera reunión convocada a demanda del Gobierno de España y tenga el estatus que merece.
En lo más concreto, la CE tendría que enunciar de una manera menos sujeta a interpretación el marco de competencias. El artículo 148 debería enunciar las que corresponden a las CC.AA. sin género de dudas (ahora solo se dice que “podrán asumir”, pero la fuerza de los hechos aconseja, al menos, un cambio de forma verbal). Y en el artículo 149.1 las competencias exclusivas del Estado debieran señalar aquéllas que son intransferibles e indelegables, para evitar la residual cláusula del artículo 150.2. En el primer caso, como muestra, podría estar la gestión de ciertas redes de infraestructuras internas (hidráulicas y ferroviarias, salvo que sean declaradas de interés general). En el caso estatal, un ejemplo de exclusividad serían las relaciones internacionales; no así las relaciones con la Unión Europea, donde las CC.AA. tienen mucho que decir, tanto aguas arriba como aguas abajo, incluidas las materias de financiación.
Por el lado de los ingresos, sería necesaria una delimitación más precisa, actualizando las previsiones del artículo 157.1 al contexto actual, imposible de prever por los padres constituyentes. Para empezar, no estaría mal que se mencionasen como tributos compartidos (que no cedidos, por su connotación) los grandes impuestos estatales, con referencia al marco de armonización europea, sobre todo en imposición indirecta. En segundo lugar, con relación a los impuestos propios de las comunidades autónomas, la CE podría establecer como única salvedad la no vulneración del principio de territorialidad de los tributos y el respeto a la unidad de mercado español y europeo, eliminando las otras limitaciones de la Lofca, por ser fuente de litigiosidad. Con respecto al producto de las operaciones de crédito, es inevitable una remisión directa a las restricciones del artículo 135.
El mandato constitucional de aprobación de una Lofca (artículo 157.3) debe seguir siendo nuclear, más aún tras la citada sentencia del Tribunal Constitucional. Esta ley orgánica es la clave de bóveda del entramado de la financiación autonómica y sería saludable su tramitación preferente en el Senado, como ya reconoce el artículo 74.2 para el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI).
El artículo 158 encierra una doble relevancia. La primera, con respecto a la “garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español”, para lo cual sería conveniente hacerlos explícitos en la Carta Magna o, en su defecto, actualizar el vigente catálogo de la Lofca (baste recordar que la atención a la dependencia ni siquiera era una política pública en 1978). La autonomía financiera quedaría así desplegada en plenitud a partir de esos umbrales garantizados. De otro lado, en lo que tiene que ver con el FCI, sería muy recomendable desligarlo expresamente de las diversas ayudas europeas al desarrollo regional, para evitar el efecto de subordinación que ha vivido el primero con respecto a las segundas. Hasta podría incluirse una vinculación del FCI a una macromagnitud de referencia para reforzar su dotación y, por ende, su potencial eficacia reequilibradora.
En los últimos años ha sido objeto de discusión la famosa ordinalidad, incluida en el artículo 206.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, con un redactado que exige que “la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las comunidades autónomas antes de la nivelación”. Tema diferente es la interpretación política que se ha querido dar, pero que obviamente dista del tenor reproducido. Por todo ello, no parece conveniente incorporar este criterio a la CE, dada la falta de consenso, no ya en el plano político (evidente), sino incluso en el plano técnico, donde el sesgo territorial de las propuestas parece pesar demasiado. En este mismo ámbito, algunas firmas autorizadas han sugerido la inclusión de una nueva disposición adicional en la CE para recoger las peculiaridades de Cataluña. Sin embargo, el camino de constitucionalizar la excepción o el supuesto agravio abriría una peligrosa espita.
Como es bien conocido, las reformas constitucionales son una rareza en España. En nuestra historia hemos transitado de la revolución a la fosilización y no hemos aplicado lo que decía Jefferson de revisar las normas fundamentales en cada generación. Hoy dudamos de si el plazo debe ser de 40 años, aunque si en el tango “20 años son nada”, aplicando una aritmética simple, el doble sería igualmente una nulidad.
Una última petición al aire: si se acomete la reforma, obligado será contar con buenos juristas, pero también con buenos economistas (al menos para el asunto aquí apuntado). Y, en todo caso, dejando opinar a los cuarentañeros.
Publicado en Agenda Pública el 6 de diciembre de 2018 (40 aniversario de la Constitución Española)
