La belleza federal asimétrica

Podríamos hablar mucho de la relación entre simetría y belleza a lo largo de la historia (leamos al maestro Umberto Eco o deleitémonos con sugerentes experimentos visuales). Podríamos también enredarnos en un eterno debate circular sobre el tamaño óptimo de los "clubes", en terminología de Buchanan. Al hilo de esto último, sería posible incluso defender que las comunidades autónomas españolas, tal y como están configuradas, son ineficientes en tamaño y, en consecuencia, se debería modificar el mapa autonómico. Francamente, ejercicio baldío y molesto, salvo como divertimento teórico, más aún cuando ni siquiera somos capaces de acometer ese cambio con respecto a la atomizada planta municipal.

Hace unos años escuché a quien entonces era Secretario de Estado de Organización Territorial que cualquier análisis de la financiación autonómica en España debe partir de unos datos inexorables que complican cualquier modelo. Decía el alto cargo que "hay comunidades autónomas con 7 millones de habitantes, con 6, con 5, con 4, con 3, con 2, con 1, con medio y con un cuarto". Esta obviedad (con algún matiz adicional) reafirma la idea de que con estos mimbres hay que montar el cesto. Dicho de otra forma: en estrictos términos de probabilidad matemática, parece más plausible la secesión de algún territorio de España que la configuración de nuevo mapa autonómico. Así que centrémonos en lo importante.

Sentado lo anterior, no es menos cierto que el "cuerpo" de España necesita algunos arreglos institucionales. Un "lifting federal", si se me permite la expresión. Las asimetrías -que no imperfecciones- suelen responder a hechos diferenciales objetivos contra los que poco o nada se puede hacer, salvo tratarlos debidamente en el ordenamiento jurídico. Combatirlos desde una visión centralista de las cosas suele ser muy contraproducente o inútil. De igual modo, utilizarlos como arma arrojadiza para defender posiciones centrífugas extremas, tampoco es honesto, ni siquiera eficaz.

Como ejemplos, tenemos la diversidad lingüística, las amplias zonas de montaña, la legislación civil o la insularidad. El tratamiento especial -o asimetría- para estas cuestiones ya está reconocido en la Constitución desde 1978. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea va más allá, cuando también contempla la ultraperificidad de Canarias. Estas y otras cuestiones tienen ya -y deben seguir teniendo- algún reflejo particular en las normas fundamentales, incluidas las que regulan el sistema de financiación autonómica.

En las primeras clases de Teoría de la Hacienda Pública explicamos a los estudiantes que la equidad horizontal supone tratar igual a los iguales, mientras que la equidad vertical consiste básicamente en respetar la diferencia. Siendo más formalistas, digamos que la Constitución no implica "la necesidad de que todos los españoles se encuentren siempre, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad". Si se prefiere, es preciso recordar que "la misma configuración del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos". No es una opinión personal, sino la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (las citas literales son de las Sentencias 83/1984 y 88/1986).

La reciente reforma parcial del IRPF ha hecho aflorar mapas de colores y gráficos en todos los periódicos y televisiones, mostrando los distintos gravámenes entre comunidades autónomas. Algunos medios lo llegan a presentar como algo deleznable, magnificando las diferencias, pero lo lógico sería pensar que, además de un saludable ejercicio de transparencia, esto no es más que una manifestación práctica y concreta de la diversidad consustancial a un sistema descentralizado.

Ante las fundamentales reformas financieras e institucionales que se avecinan, hoy por hoy imprevisibles en cuanto a su alcance y magnitud, no caben soluciones radicales, sino el consenso en torno a un modelo federal con cierta base asimétrica, pero sin privilegios. Fue posible en 1978 y, seguro, será posible pronto (aunque no tanto como en 2015, por el largo ciclo electoral). Parafraseando la canción de El Último de la Fila, debemos entregarnos "al vértigo salvaje de una (asimetría) razonable".

Publicado en el blog De fueros y huevos (RIFDE-Expansión) el 28 de noviembre de 2014

Publicado en El Comercio el 13 de diciembre de 2014  

L’irresistible encantu de la concertada

La revista Atlántica XXII publica en asturiano el siguiente reportaje, firmado por el periodista David Artime, acerca de la escuela concertada. Parte de un artículo académico que en su momento elaboramos Manuel Muñiz Pérez y yo mismo para la revista Presupuesto y Gasto Público. Este nuevo reportaje sobre todo tiene el valor de la entrevista a Manolo, verdadero experto en la materia.

La demanda n’aumentu de los colexos privaos sobvencionaos obedez a les diferencies sociales ente alumnos y families d’estos centros y los sos homólogos de los públicos. Eso amuesa un estudiu de dos espertos que camienten qu’esti problema va aumentar cola LOMCE.   

David Artime / Periodista.

Un día abres La Nueva España y alcuentres una clasificación de colexos ya institutos según les notes medies de los sos alumnos, como si se tratara d’una competición deportiva. Los llectores fíxense nos meyores, probablemente munchos d’ellos concertaos, y tomen nota pa matricular a los sos fíos al añu siguiente.

Manuel Muñiz Pérez describe una hipotética situación análoga a ésta ente sorrises, tranquilamente, tomando un café nuna terraza d’El Carbayeo (Avilés). Pero l’asuntu nin lu tranquiliza nin tampoco-y fai gracia. Sabe de lo que fala, y non solo porque seya padre de dos alumnos de Primaria y miembru del so Conseyu Escolar, sinón porque amás ye profesor d’Economía de la Universidá d’Uviéu, especializáu n’Economía Aplicada a la Educación, y lleva 14 años faciendo estudios y publicando artículos sobre la eficiencia y la calidá educativa.

L’últimu apaeció va añu y mediu, y los sos ecos tovía resquemen en despachos universitarios y pasiellos docentes. Titulábase “Colegios concertados y selección de escuela en España: un círculo vicioso”. Firmábalu en xunto col tamién profesor y economista Roberto Llera na revista Presupuesto y Gasto Público, y les sos conclusiones, desgraciadamente, na so opinión, ponles de rabiosa actualidá la Llei Orgánica pa la Meyora de la Calidá Educativa (LOMCE), más conocida como “Llei Wert”.

“Nun hai igualdá de condiciones ente’l tipu d’alumnáu de los colexos públicos y de los concertaos y, por tanto, nun puen competir d’igual a igual”, señala Muñiz. Y ye precisamente esa palabra, “competir”, la madre’l corderu. Nel so títulu VIII, la LOMCE establez la realización de reválides esternes en cada fin de ciclu y la publicación de los resultaos de cada centru, los llamaos rankings. L’estudiu recueye que la ellaboración de clasificaciones de colexos a partir de resultaos de pruebes comunes ye una “demanda tradicional” de la concertada, pues alcontrámonos efectivamente con meyores resultaos en promediu nos colexos concertaos que nos centros públicos. Sicasí, el motivu nun ye, según esta investigación, una meyor calidá de la ufierta educativa concertada, sinón que les escueles públiques acepten un porcentaxe mayor d’alumnos con dificultaes del llinguaxe, necesidaes especiales o procedentes d’un entornu social menos aventayáu. “Nun pue comparase a un colexu con alumnos d’estracción social obrera con unu del centru d’Uviéu, onde munchos padres son médicos o abogaos”, matiza Muñiz.

Na so opinión, la realidá ye testerona y los datos ehí tán. “El 90% del alumnáu xitano ta en centros públicos”, exemplifica. Pero’l so trabayu ufierta otros datos. Na concertada asturiana, por casu, un 52,7% de los alumnos son fíos de padres con ingresos mensuales superiores a los 1.800 euros al mes, frente a un 29% na pública. Amás, el 64,7% de los padres de la concertada tien un oficiu cualificáu, un porcentaxe que baxa al 33,9% na pública. Otros datos señalen, ya a nivel de tol Estáu, que nos concertaos los padres con estudios universitarios son casi’l doble que na pública, onde malpenes superen el 20%. L’autor fai referencia a abondos analises que demuestren que, restando’l factor de diferenciación del entornu social de los alumnos, los resultaos académicos d’unos y otros son asemeyaos o hasta lixeramente superiores na pública.

Alerta que los meyores centros d’esos rankings van recibir más fondos, pero, amás, les llistes de puntuaciones van ser públiques “pa que los padres lo sepan”. Ehí ye onde ta’l gran “peligru” d’esti sistema de clasificaciones. Los númberos van atrayer a munchos proxenitores de la pública hacia la concertada y “nun va facer más qu’afondar na segregación social ente una y otra”. Esto nun ye nuevo. Ello ye que’l so estudiu yá reflexa un enclín favorable a los centros concertaos. Asina, ente 1990 y 2011, mientres l’aumentu d’unidaes en centros públicos en toa España foi d’un 30,4%, na privada y concertada foi d’un 45%.

Nesti momentu, hai un 68,3% d’unidaes na pública y un 31,7% na privada y concertada, diferencia que según Muñiz tiende a amenorgase. Ello ye que baxa en Comunidaes gobernaes pol PP y el casu más claru ye’l de la de Madrid, onde les unidaes de privada y concertada en 2011 yá yeren el 48%. Casu contrariu sería’l de llugares como Estremadura (18,2%), Castiella La Mancha (17,6%) o Asturies (26%), toes elles naquel momentu gobernaes pol Partíu Socialista. Y too ello nótase nel gastu: el porcentaxe de presupuestu público non financiero pa educación non universitario destinao a conciertos y sobvenciones de la escuela privada aumentó d’un 12,77% en 1992 a un 15,97% nel 2009 a nivel estatal.

L’“efectu compañeros”

El creciente enclín hacia la concertada de munchos padres nun ye, según plantega l’estudiu, porque seya meyor, sinón por otres dos razones: de primeres, porque alumnos que s’arrodien en clase de compañeros que saquen bones notes y permiten un trabayu prestosu van tener más posibilidaes d’éxitu educativo, lo qu’él denomina “efectu compañeros”; y en segundu, porque “les redes sociales y de contactos personales que creen los mozos na escuela colos sos compañeros (y les sos families respectives ente sí) van afectar a la so futura posición cultural y socioeconómica. Influencia que pue ser positiva (si falamos de compañeros de bona posición social o de padres de mediu altu nivel cultural) o negativa (si consideramos como futuros compañeros a mozos que provengan de colectivos desfavorecíos, con problemes de deprendimientu o families de baxu nivel socioeconómico y cultural)”, cita’l so estudiu. Na so opinión, la publicación de les clasificaciones de centros que plantega la LOMCE va valir p’agravar esta situación.

Pero nun son los rankings l’únicu aspectu que beneficiaría a la concertada, según l’investigador. Otru sería la implantación de la relixón como asignatura evaluable, dao que les trés cuartes partes de los privaos y concertaos qu’hai n’España son relixosos. Diz que comentó en dellos congresos internacionales a colegues alemanes o suecos que n’España la relixón va puntuar lo mesmo que matemátiques “y echáronse a rir”. Anque la situación actual, antes de la llei, tampoco ye del so gustu: “A los mios fíos, como nun dan relixón, a la hora d’esta asignatura oblíguenlos a xugar al parchís, porque si aprovechen la hora pa enseña-yos daqué, anque nun seyan conteníos curriculares, entiéndese que se ta discriminando a los que sí dan relixón”.

Tamién señala la cláusula sobre la cesión de suelu público en condiciones favorables pa la implantación de colexos concertaos de nueva creación, “anque haiga places públiques”; el “blindaxe” de los colexos que segreguen por xéneros, o l’ampliación del plazu de renovación de conciertos de 4 a 6 años. Y, a lo último, un detalle, non de la LOMCE, por ser de competencia autonómica, pero que defende a ultranza’l Partíu Popular, n’Asturies concretamente al traviés de la so diputada autonómica Susana López Ares, firme partidaria d’ello: el llamáu distritu únicu, esto ye, la famosa llibertá d’elección de centru.

Será’l centru’l qu’escueya al alumnu

Ye lo qu’a lo último diba facer posible, dende’l puntu de vista de Muñiz, que mientres dellos centros nun cubran places, otros, principalmente concertaos, tendríen escesu de demanda. ¿Y qué pasa cuando hai escesu de demanda? El profesor tiénlo claro: “El qu’acaba escoyendo nun ye’l padre, sinón el centru”; y anque nun sería llegal, recurre a un vieyu refrán español pa esplicase: “Fecha la llei, fecha la trampa”. Exemplifica con dellos casos de centros que conoz y, anque nun da nomes, oyéndolos nun resulta difícil imaxinar xerséis con escudu bordáu y crucifixos enriba l’enceráu. “A lo meyor, cuando vas matricular al to fíu, dícente que ye gratis, pero que’l serviciu de tresporte tienes que pagalu porque ye obligatoriu, anque vives a cien metros. N’otru, puen persuadite pa que deas un donativu, porque anque nun seyan obligatoriu tolos padres lu dan”.

El so estudiu acaba demandando que l’Alministración Pública defenda “la igualdá plena nel accesu a tolos centros calteníos con fondos públicos”. Pero l’Alministración Pública estatal lo que fizo ye una llei que, pa esti profesor, “ye una chambonada, tremada de parches ideolóxicos” y que beneficia a la enseñanza privada y concertada.

Pero la realidá vuelve ser testerona. Basta con tirar d’hemeroteca p’alcontrar noticies del presidente patronal de la concertada, CECE, Antonio Rodríguez-Campra, criticando numberosos aspectos de la LOMCE, como carencies na financiación o la non xeneralización del distritu únicu. Muñiz, sicasí, nun lo cree del too: “A nengún colexu concertáu lu obliguen a ser concertáu. Si lo son, ye porque-yos interesa”. Y lo cierto ye que, tirando un poco más d’hemeroteca, vuelve salir Rodríguez-Campra, diciendo que la LOMCE ye necesaria, que nun tendría qu’haber otra reforma dempués y que, anque nun ye la reforma qu’él fairía, “ye meyor que les anteriores”. Igual tamién se-y pue aplicar al líder de CECE otru vieyu refrán español: “Nun muerdas la mano que te da de comer”. 

Publicado en Atlántica XXII, nº 34, septiembre 2014.

Monstruas y sidras

Foto: Sergio López (La Voz de Avilés)

Cuando uno lee la doble noticia de que una de las monstruas de la exposición abierta de Avilés aparece en un contenedor en Priendes y otra acaba de ser pateada en El Carbayedo, siente rabia y un poco de pena por esta gente con tan poco cerebro. ¿Así queremos que el caso histórico de Avilés sea declarado Patrimonio de la Humanidad?

Desconozco si las foquinas de aquella otra exposición abierta fueron en su momento tratadas igual de mal. Espero que no. Desde luego, lo que es una gran idea (la de convertir las calles históricas en un museo al aire libre), queda ensombrecida por quienes tienen mucho tiempo libre y muy poco respeto a lo común.

Otro titular periodístico que había leído un poco antes decía que las asturianas y los asturianos gastamos diez (sí: 10) veces más en bares que en cultura. ¿Tiene algo que ver esto con lo otro? Quiero pensar que no, pero por si acaso, aquí van algunas interpretaciones muy personales.

Primera (técnica). En la estadística citada falta por sumar el gasto en cultura que está subvencionado, por ejemplo, los conciertos a los que vamos porque son “gratis”, aunque en realidad el caché del artista lo paga el Ayuntamiento con nuestros impuestos.

Segunda (pictórica). La gente de Asturias prefiere un botellón a un bodegón, como sugiere la maestra Merce.

Tercera (pragmática). El asunto se soluciona si las autoridades ponen cuadros en los bares o bares en los museos, como dice mi amigo Gonzalo.

Cuarta (canalla). Somos unos bichicomas y preferimos siempre un chigre a una pinacoteca.

En definitiva, simplificando, no creo que el debate esté entre la cultura de la escultura (valga el juego de palabras) o la cultura de la sidra (recordemos que desde este año ya está reconocida oficialmente como bien de interés cultural de carácter inmaterial).

A mí las monstruas multicolor, en homenaje al universal Carreño Miranda, me parecen una idea fantástica e incluso propongo que no se guarden en un almacén, sino que formen parte del patrimonio expositivo permanente. Y qué decir de la sidra y de todo lo que la rodea, incluyendo “prácticas sociales, rituales y eventos festivos, así como tradiciones orales (conocimientos, prácticas), paisajes culturales y oficios tradicionales” (Decreto 64/2014). Hay que potenciarla y no meterla en un peligroso limbo legal junto a sustancias de verdad peligrosas y dañinas.

Publicado en La Voz de Avilés el 12 de noviembre de 2014

Hacia un control más eficaz de los fondos públicos

Esta semana se celebra en Palma de Mallorca el VI Congreso Nacional de Auditoría en el Sector Público, con un lema a la altura de los tiempos que vivimos y es el que da título a esta entrada. El programa académico está aquí. En el marco del congreso también se entregan los premios a la buenas prácticas en auditoría del Sector Público y "Mariano Zufía" a la trayectoria personal en el campo de la auditoría pública.

Sin desmerecer los demás trabajos, destaco el interés de la conferencia inaugural de Juan Tugores Ques ("Fundamentar con solidez la recuperación. El papel del Sector Público"), así como las ponencias de Carlos Monasterio Escudero ("Sector Público y sector financiero: una necesaria relación en torno al control") y Helio Robleda Cabezas, Miquel Perelló Julià y Pedro Nicolás Alomar Olson (“Costes e indicadores para la gestión de los servicios públicos de la Administración Local”).

Será el cuarto congreso de esta índole en el que participe con comunicaciones o ponencias invitadas, dos de ellos como profesor de Economía Pública de la Universidad de Oviedo (Pamplona 2008 y Santiago de Compostela 2010) y otros dos como jefe del Gabinete Técnico de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias (Madrid 2012 y este de ahora).

En esta ocasión presento una comunicación titulada "Contingencia, estabilización y fiscalización", firmada junto a Eva Díaz Álvarez, compañera y auditora de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias. En el trabajo se analiza el fondo de contingencia como uno de los instrumentos de gestión presupuestaria que ha introducido, con carácter general, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Se estudian su papel y sus funciones, distinguiéndolo claramente de otros instrumentos y, en particular de los llamados fondos de estabilización. Tras describir su regulación básica, se presentan los principales datos y algunas cifras para las comunidades autónomas. Hasta el momento, el fondo de contingencia –y más aún los fondos de estabilización, donde existen- adolecen de varias imperfecciones que debilitan su eficacia potencial. El trabajo también expone algunos retos para los órganos de control externo en esta materia.

Impuestos federales y cosas lógicas

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Ante los inminentes cambios en algunos impuestos estatales (el concepto de reforma tributaria sería demasiado generoso), el contribuyente medio se hace algunas preguntas lógicas. En primer lugar, se cuestiona si cuando la nueva ley entre en vigor va a pagar más o menos que ahora. Y cuánto más o menos, ya que hablar de rebajas o subidas insignificantes es tan inútil como discutir sobre el agua tibia.

En segundo lugar, ese contribuyente pensará en la complicación burocrática que le pueden suponer las nuevas normas fiscales, incrementando su tiempo y su dinero dedicados a cumplir con el fisco (lo que técnicamente llamamos presión fiscal indirecta).

En tercer lugar, el contribuyente medio querrá saber si sus impuestos irán a las arcas del ayuntamiento, de la comunidad autónoma o del Estado. O, para ser más precisos, qué parte irá a cada nivel de gobierno. Sobre esto último, por estar donde estamos, merece la pena extenderse un poco más.

El amplio grado de descentralización del gasto público y de los tributos no es un hecho cuestionable, por lo que debe ser uno de los condicionantes de cualquier reforma fiscal. Obviar esto será fuente de ineficiencias, inequidades y, por ende, también de conflictos que se terminan enquistando. Parafraseando a Ortega y Gasset, en España nos sentimos federales, pero no nos sabemos federales. Por ejemplo, una reforma del IRPF no puede –ni debe- hacerse sin el concurso de las comunidades autónomas, puesto que la mitad de este tributo depende en buena medida de estas administraciones.

Una buena reforma tributaria debe contribuir a la recuperación económica y del empleo, frenar la inestabilidad normativa e interpretativa, promover la eficiencia y la transparencia, garantizar el sacrosanto principio de seguridad jurídica, fomentar la equidad vertical y horizontal y, todo ello, vigorizando los ingresos públicos estructurales, alejando tentaciones de debilitamiento excesivo (como se hizo antes de la crisis) o de espectaculares subidas (como se hizo después). Nada fácil, es evidente. Lo bueno es que existe un consenso político casi unánime sobre la necesidad de una reforma fiscal integral. Lo malo es que, por desgracia, es escaso el acuerdo básico sobre la orientación concreta a desplegar. Se hace ineludible un pacto sobre el peso relativo de cada uno de los principios enunciados, dado que las opciones son todas muy respetables, pero imposibles de culminar al mismo tiempo.

No es posible abstraerse de algunas demandas de mayor autonomía –por no comentar otros procesos políticos de mayor calado- provenientes de algunas comunidades autónomas. Ni tampoco se puede dinamitar un sistema fiscal que, mal que bien, tiene un importante componente redistributivo entre personas y, por derivación, también entre territorios. Igualmente, no resulta nada reconfortante la altísima conflictividad institucional, Tribunal Constitucional mediante, en materia de imposición propia de las comunidades autónomas (lo cual no debería frenar una mínima y deseable racionalización en este campo).

La reforma tributaria, cuando llegue (porque aquí no está todavía), tendría que ser paralela –o muy cercana- a la revisión de la financiación autonómica y de la financiación local. ¿Cómo si no se van a integrar los impuestos ambientales que gestionan el Estado, las comunidades autónomas y los ayuntamientos? ¿Cómo se regularán los tipos de gravamen de herencias y donaciones para frenar esa alocada “carrera hacia el fondo”? ¿Se seguirá gravando el patrimonio intermitentemente? ¿Se clarificarán por fin los impuestos a depósitos bancarios?

Si la fiscalidad de la Transición, válida en aquel momento y discutible ahora, se reforma con decisión, el nuevo sistema tributario español deberá marcar en su frontispicio el elemento territorial (y también la impronta europea, claro está). Han pasado muchas cosas desde 1978 como para seguir obviándolas. Ni este es ya un Estado centralizado, ni esa opción –legítima, por otra parte- se puede imponer por la fuerza, ni por vías indirectas. Tampoco cabe algo tan insolidario como “lo tuyo ha de ser mío y lo mío tuyo no”, una canción con la que algunos grupos parecen identificarse bastante.

Ya no son defendibles a estas alturas los agravios comparativos, ni los paraísos fiscales interiores, ni los ayuntamientos que juegan con ventaja en la partida fiscal, por el hecho de alojar en su territorio una gran empresa o una urbanización de lujo. La receta no es tan complicada y se llama armonización tributaria interna, trufada con una mayor lealtad institucional, coordinando las actuaciones fiscales en los órganos multilaterales habilitados al efecto: Conferencia de Presidentes, Consejo de Política Fiscal y Financiera y Comisión Nacional de Administración Local (del Senado, de momento, no hablamos).

Planteamientos como los basados en las balanzas fiscales, las mal llamadas deudas históricas o el unilateralismo en las negociaciones, deben ser separados del debate público sobre una reforma tributaria, así como de la financiación autonómica y local, toda vez que sólo introducen distorsiones y oscurecen el panorama.

Publicado en el blog de ABC-AECR La riqueza de las regiones el 5 de noviembre de 2014.  

Publicado en El Comercio el 17 de enero de 2015.