La crisis no es de los servicios públicos

En el Anuario de la Economía Asturiana 2011 (págs. 92-99) escribo un artículo largo que enlazo aquí y que lleva por título "La crisis no es de los servicios públicos". Aunque el texto está escrito hace un año (2011), me ratifico en todo lo dicho, con mínimos matices.

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La crisis no es de los servicios públicos

Roberto Fernández Llera

Economista - Doctor por la Universidad de Oviedo

Comencemos por una pequeña colección de obviedades para situarnos. En primer lugar, recordemos que no fue el Sector Público el causante ni el detonante de la crisis financiera internacional y de su posterior derivada en la economía “real”. Al menos, no lo fue por acción, aunque quizás sí por omisión, habiendo relajado en exceso la regulación y la supervisión de los mercados, acometiendo ineficientes rebajas de impuestos, sosteniendo una política monetaria laxa o aprobando incrementos de gasto poco justificados. En España tenemos que añadir nuestra burbuja inmobiliaria, hinchada durante años por una política urbanística demasiado liberal y por una especulación de la que comían –literalmente- bancos y cajas de ahorro, una mayoría de municipios y comunidades autónomas (CCAA), así como numerosas empresas y cientos de miles de trabajadores. Si de algo tuvo la culpa el Sector Público fue de mirar para otro lado o, como mínimo, de abstenerse y consentir actuaciones que, tarde o temprano, sabíamos que iban a conducir al desastre. 

¿Y en Asturias? Pues aquí la crisis también llegó, señal inequívoca de que por fin habíamos dejado atrás nuestra excepcionalidad económica de antaño, pero siendo también muy conscientes de que esta “normalidad” y la pertenencia de España a la Eurozona nos hace ahora más sensibles a los vaivenes de la economía del área y de todo el mundo.

La segunda obviedad sigue en el tiempo a la primera. Si a finales de 2008 la crisis ya había estallado con toda su crudeza, durante los dos años siguientes el Sector Público –en sentido amplio- evitó que el “agujero” fuese aún mayor, sosteniendo en parte la demanda agregada con un fuerte impulso fiscal que incluía, entre otras medidas, rebajas impositivas a las empresas (a sumar a las ya aprobadas durante los años de expansión), nuevos subsidios al desempleo (para parados de larga duración) y planes extraordinarios de inversión (entre otros, el llamado Plan E en España o el Plan A en Asturias).

En tercer lugar, iba a suceder lo inevitable. El déficit público aumentó súbitamente, como consecuencia de la suma del factor cíclico (por la negativa evolución económica), pero también por el impacto negativo de las citadas políticas discrecionales. España tocaría fondo en 2009, cuando se liquidó un déficit superior al 11% del PIB, sólo 2 años después de hacer cerrado con un superávit del 2% del PIB. Y aquí estamos. En un proceso acelerado de consolidación fiscal, cuyo objetivo, en el caso de España, es retornar a un déficit total de las Administraciones Públicas equivalente al 3% del PIB en el año 2013, según ha establecido la Unión Europea[1].

Utilizando una metáfora muy gráfica, podríamos decir que el bombero –léase, el Sector Público- acudió con urgencia a sofocar el incendio de la crisis económica. Después se encontró con que el agua de la manguera escaseaba y, como consecuencia, en este momento se ve obligado a abandonar el escenario cuando aún las brasas del fuego están calientes.

Servicios públicos y crisis económica

Asturias tiene en su ADN la condición de región europea castigada por anteriores crisis económicas y reconversiones, lo cual nos ha preparado mental y estructuralmente para situaciones difíciles como la actual. Esta experiencia vital nos ha permitido generar anticuerpos frente a las viejas enfermedades económicas que padecimos en su momento, entre otras, el grandonismo industrial público, la baja competitividad empresarial, la escasez de personas emprendedoras, la poca cualificación de nuestro capital humano, el cierre frente a los mercados exteriores o el aislamiento en términos de comunicaciones. Sus síntomas se habían superado (añádanse todos los matices necesarios), por lo que esta nueva crisis global, con orígenes y causas muy distintas a las anteriores, nos coloca en una posición mucho mejor para afrontar sus consecuencias.

En el ámbito de los servicios públicos, Asturias ha aprovechado los últimos 15 años para dar un salto de gigante en términos de calidad, sobre todo desde que la Comunidad Autónoma asumió las competencias de gestión directa. Baste observar la red territorial de autovías y carreteras, puertos, centros de salud, hospitales, colegios, institutos, centros de día, residencias de mayores, campus universitarios, museos, centros culturales y otras infraestructuras. O el refuerzo del personal dedicado a la prestación de los servicios sociales, salud o educación. En este sentido, la descentralización del Estado de la Autonomías ha sido muy positiva para Asturias, ya que se ha logrado atender mejor una demanda ciudadana desde la cercanía de un gobierno autonómico.

Los tres pilares del Estado del Bienestar que gestiona el Principado de Asturias - educación, salud y servicios sociales- constituyen el núcleo de la acción política, al menos, desde un triple punto de vista[2]. Uno, legal, ya que desde la reforma de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) de 2009 se consideran a todos los efectos como servicios públicos fundamentales. En segundo lugar, estos tres servicios tienen una importancia cuantitativa innegable, ya que emplean a varios miles de personas, aportan una parte revelante al PIB asturiano y absorben conjuntamente en torno a 2/3 del presupuesto de la Comunidad Autónoma. Finalmente, está su relevancia cualitativa: son los servicios más valorados y apreciados por la ciudadanía. Baste reseñar como muestra que el Principado de Asturias viene mostrando sistemáticamente la mejor nota de todas las CCAA en el Barómetro Sanitario anual[3].

Dentro de todo este panorama de hechos objetivos se han introducido interesadamente determinadas corrientes de opinión y elementos subjetivos que están alterando y viciando lo que debería ser un debate sensato y racional sobre el papel de los servicios públicos en una sociedad democrática. Y también, cómo no, sobre su financiación y el grado de eficiencia exigible en la prestación.

Los argumentos en contra del Sector Público por la simple razón de que hay que ahorrar no parecen suficientes. En este punto, convendría volver  a las obviedades para recordar que existen tres formas básicas de financiar el déficit público. Una, incrementando el endeudamiento, algo que ahora mismo está casi vetado, dadas las restricciones impuestas por el programa de consolidación presupuestaria y por el coste de refinanciarse en los mercados financieros.

La segunda alternativa, también la más pregonada y practicada, consiste en reducir el gasto, muchas veces de forma lineal o en partidas “políticamente incorrectas”, pero poco relevantes dentro del presupuesto general de las Administraciones Públicas. O peor aún, con recortes drásticos que se perpetran sin atender a criterios de eficiencia o equidad, sin haber analizado antes todas las alternativas factibles o sin haber medido su impacto, directo e indirecto, en el empleo y el PIB.

La tercera opción pasa por utilizar de forma activa la política fiscal o, por decirlo claramente, subir impuestos. Esto que parecía tabú, tanto para la izquierda como para la derecha y para una buena parte de la “academia”, parece que ya ha empezado a cambiar.

En teoría, cabrían más opciones, además, lógicamente, de cualquier combinación de las tres anteriores. Una muy publicitada consistiría en sustituir el pago de impuestos que hacen los contribuyentes por tarifas de utilización de dichos servicios (los mal llamados copagos). En tal caso, los servicios públicos dejarían de atender a personas para atender a clientes; dejarían de ser públicos para ser algo más parecido a un mercado donde los “clientes” comprarían un producto de mayor o menor calidad, de acuerdo con su capacidad económica. El copago sólo tiene sentido como ticket moderador, esto es, para expulsar la demanda “excesiva”, entendiendo como tal la que no es estrictamente necesaria. Pero si el objetivo del copago es financiar el sistema público, mi opción son los impuestos generalistas, no las tarifas al usuario.

Cuadro 1: Deuda y déficit en porcentaje del PIB regional (segundo trimestre de 2011)

	Deuda pública en sentido estricto (1)	Deuda de empresas públicas (2)	Deuda pública total (3)=(1)+(2)	Saldo presupuestario no financiero (4)
Andalucía	9,1	0,5	9,6	-1,49
Aragón	9,9	1,4	11,2	-0,63
Principado de Asturias	8,2	1,3	9,4	-1,37
Illes Balears	16,5	2,5	19,0	-2,11
Canarias	8,0	0,5	8,5	-0,71
Cantabria	8,5	0,9	9,3	-1,40
Castilla y León	8,5	0,7	9,2	-1,10
Castilla-La Mancha	16,9	2,7	19,6	-4,16
Cataluña	18,8	3,9	22,7	-1,01
Comunitat Valenciana	19,4	1,6	21,0	-1,92
Extremadura	10,7	0,1	10,9	-2,59
Galicia	12,1	0,4	12,5	-0,92
Comunidad de Madrid	7,5	0,8	8,3	-0,70
Región de Murcia	9,6	0,0	9,6	-1,82
Comunidad Foral de Navarra	10,3	1,7	12,0	-0,89
País Vasco	7,7	0,8	8,5	0,12
La Rioja	11,2	0,0	11,2	-0,64
Total CCAA	12,1	1,5	13,6	-1,20

Fuente: Banco de España (www.bde.es) y Ministerio de Economía y Hacienda (www.meh.es).

En la primera década del siglo XXI, Asturias ha podido financiar sus servicios públicos  básicamente por tres fuentes. Una, gracias a un elevado ahorro corriente generado en las cuentas públicas, derivado sobre todo del positivo impacto del crecimiento económico sobre la recaudación fiscal. Dos, por la recepción de generosos fondos europeos (sobre todo del FEDER y el Fondo Social Europeo) y estatales (incluidos los fondos mineros), superiores siempre a nuestra aportación proporcional al PIB o a la población. Por último, también gracias a una utilización sostenible del endeudamiento que ha permitido que, en el segundo semestre de 2011, Asturias sea la cuarta Comunidad Autónoma con menores ratios de deuda pública (la sexta si se suma la deuda de las empresas públicas) y una de las que mejor ejecución presupuestaria ha presentado, como se observa en el cuadro 1.

Incertidumbres y certezas

Los tiempos actuales son de incertidumbre y quizás este elemento sea uno de los más peligrosos en economía y en política. No obstante, hay algunas certezas que afectan a las finanzas públicas y al potencial de gasto futuro.

De un lado, parece más que probable la reducción –mucho mayor que la ya vivida en el periodo actual- de los fondos europeos que recibirá Asturias a partir de 2014. Dado nuestro nivel de PIB por habitante, la solidaridad europea (si es que queda algo con los recortes que está habiendo) irá destinada preferentemente –como es lógico- a los países y regiones más pobres. Por eso es tan importante saber que vamos a competir en “primera división” a la hora de captar financiación para nuestros proyectos de I+D+i o para otro tipo de programas de cooperación entre territorios. Nada vendrá dado ya y, en cambio, habrá que estar muy alerta ante convocatorias competitivas muy exigentes. Ello no quiere decir que haya que perder de vista otras cuestiones de solidaridad, como la reivindicación de parámetros alternativos al PIB (tasa de empleo, ruralidad, orografía, transición industrial u otras análogas) para hacer efectiva la cohesión social y territorial que, junto a la económica, se proclama como objetivo general en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea y en el artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea[4].

Por su parte, el saldo de ahorro corriente de las Administraciones Públicas está sufriendo un importante deterioro en todos los niveles. Un dato solamente basta para ilustrar este riesgo: el Principado de Asturias ha pasado de una cifra presupuestada de 530 millones de euros en 2007 a otra en 2011 de sólo 33 millones de euros[5]. De no mediar un importante ajuste impositivo y/o una efectiva reordenación del gasto, esta cifra puede pasar a ser negativa en breve plazo. ¿Quiere decir esto que hay que recortar gasto sin más y ahora mismo? La respuesta es que depende. De varios factores.

Habrá que tener en cuenta la evolución de los ingresos que, a su vez, depende del crecimiento económico y de los esperables efectos positivos que vayan produciendo las reformas estructurales en el mercado laboral, financiero o de servicios. Sin embargo, algunos de estos efectos no serán inmediatos y sólo se percibirán a medio y largo plazo. Lo mismo podríamos decir sobre las necesarias mejoras en la gestión pública, orientando la actividad hacia objetivos evaluables de eficacia, eficiencia y economía, incluyendo una modernización presupuestaria general. Pero, de nuevo, esto no se hace en poco tiempo y los beneficiosos efectos sólo los podríamos ver a la vuelta de varios años, aunque no por ello se deben dejar de implementar.

En segundo lugar, el hipotético recorte del gasto depende también de las medidas fiscales que se adopten, incluyendo tanto la utilización más activa de los tributos, como las medidas en materia de detección y afloramiento del fraude fiscal. Bajar impuestos en este momento –e incluso mantenerlos en los niveles actuales- es una política contraproducente y hasta imprudente, dada la necesidad de financiación de las Administraciones Públicas y, por si fuera poco, a la vista del margen de recorrido que todavía tiene España en términos de presión fiscal[6]. A la ciudadanía habría que preguntarle si prefiere pagar más impuestos y seguir disfrutando de servicios públicos de calidad o, por el contrario, prefiere continuar con impuestos relativamente bajos, a costa de deteriorar los servicios. Más de un gestor político se podría llevar una sorpresa en este sentido. Se echa de menos este debate público, más allá de demagogias o lugares comunes, tanto en Asturias como en el conjunto de España.

En tercer lugar, no se puede negar que habrá que recortar algunas partidas de gasto, tratando de preservar, al menos, dos premisas mínimas: que no se afecte a la calidad de los servicios públicos fundamentales (según lo que se ha definido) y que el resultado inmediato no sea la destrucción de empleo o el debilitamiento de nuestro potencial de crecimiento futuro. El margen que queda entonces es reducido y la ecuación difícil de resolver, pero podría ser suficiente si se realiza con rigor, sin apresuramiento ni apasionamiento, tratando de no confundir lo que puede ser una necesidad objetiva (la poda selectiva) con un inconfesable deseo (la tala indiscriminada). Sea como sea, aquí ya depende de las prioridades políticas de gobiernos y parlamentos.

Bajando al terreno

Para el lector que eche en falta alguna propuesta más concreta, podemos enunciar algunas cuestiones que parecen bastante razonables.

En materia de infraestructuras, Asturias ha ejecutado unos niveles de inversión extraordinariamente elevados durante los últimos 15 años, incluyendo aquí los presupuestos de la Comunidad Autónoma y del Estado. A salvo de que exijamos que se completen del todo las grandes obras (sirvan como paradigmas, la Autovía del Cantábrico, el AVE o el Hospital Universitario Central de Asturias), resulta indudable que habrá que ir rebajando paulatinamente esas partidas de gasto, apostando desde ahora por su adecuado mantenimiento y por la optimización de su uso. Por decirlo más claramente: no se puede seguir gastando en “originales” autovías o edificios, por un sencillo argumento de coste de oportunidad (ese dinero es más necesario en otros fines alternativos, incluyendo la opción del ahorro).

De otro lado, dentro del gasto corriente y las transferencias de capital, será necesario plantear alguna reorganización del Sector Público instrumental, pero no porque sea excesivo, sino por una adaptación a nuevas estructuras de gobierno y a una gestión más ágil. Pero no nos hagamos ilusiones ni construyamos discursos vacíos. El potencial margen de ahorro en Asturias por esta vía es muy reducido, a diferencia de otras CCAA que han desplegado un sector instrumental muchísimo más amplio. Aquí no podría ir mucho más allá de la fusión, absorción o supresión de entidades públicas con escasa actividad o duplicadas (por ejemplo, la Sociedad Regional de Recaudación, la cual debería subsumir su actividad dentro del Ente Público de Servicios Tributarios). Por el contrario, habría que potenciar las entidades que han demostrado un mejor desempeño (en especial, los consorcios con los municipios y, en particular, los de trasportes, residuos, agua y servicios tecnológicos). Lo que no supondría ganancia alguna en términos netos sería la enajenación de participaciones públicas en empresas cuando estén generando beneficios de forma continuada (caso de SEDES) o cuando estén sirviendo como instrumentos para la ejecución de ciertas políticas sectoriales (caso de Asturex o la Sociedad Regional de Turismo). De forma complementaria, se debe someter a fiscalización previa, mediante un análisis de alternativas, cualquier fórmula de colaboración público-privada (peajes en sombra, arrendamientos operativos u otras), siempre y cuando supongan el traslado de compromisos de gasto hacia el futuro o cuando puedan comprometer la transparencia y el control público sobre ciertas operaciones[7].

Cuadro 2: Inventario de entes dependientes de las CCAA a 1 de enero de 2011

	Consorcios	Fundaciones	Sociedades mercantiles	SUMA
Andalucía	151	74	101	326
Aragón	14	23	51	88
Principado de Asturias	9	14	35	58
Illes Balears	100	26	15	141
Canarias	13	19	41	73
Cantabria	6	11	33	50
Castilla y León	14	40	19	73
Castilla-La Mancha	10	29	25	64
Cataluña	181	78	96	355
Extremadura	17	17	20	54
Galicia	23	70	31	124
Comunidad de Madrid	32	51	50	133
Región de Murcia	31	21	26	78
Comunidad Foral de Navarra	8	20	60	88
La Rioja	2	11	10	23
Comunitat Valenciana	21	54	40	115
Total CCAA*	632	558	653	1.843

* No se publican datos del País Vasco. Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda (www.meh.es).

Avanzando en otra línea de ajuste en el gasto, se podrían replantear algunas subvenciones y ayudas que en su momento quizás pudieron haber tenido algún sentido, pero ahora ya lo han perdido por completo. Sin ánimo de exhaustividad, hablaríamos de las ayudas universales para la adquisición de vehículos o equipos informáticos, los conciertos educativos, sanitarios o asistenciales (cuando la red pública sea suficiente), las ayudas para compañías aéreas o la compra de ciertos programas por parte de la televisión pública autonómica, cuando sean de discutible necesidad.

Finalmente, si –y sólo si- la situación presupuestaria llegase a ser muy urgente, podría llegar a admitirse una rebaja salarial en la Administración Pública, condicionada en todo caso a un previo y amplio acuerdo político (entre gobiernos y partidos) y sindical (mediante negociación colectiva). El ajuste a la baja debería, en su caso, ser aplicado de forma temporal y selectiva (no lineal), con el compromiso de recuperación de poder adquisitivo a medio plazo para los empleados públicos, cuando la situación económica general mejore. Siempre será un mal menor y transitorio, frente a despidos sin más.

Todas estas medidas –y sobre todo la última- son impopulares, pero justamente la democracia tiene mecanismos para poder discutirlas, sin tener que acudir a ajustes cortoplacistas traumáticos y, muchas veces, injustos, ineficaces e ineficientes.

Podríamos interrogarnos si se podrá en algún momento volver a aumentar el gasto público. Pues con toda probabilidad no sólo se podrá, sino que será necesario hacerlo ya mismo en algunas partidas, por ejemplo, las que más puedan contribuir a mejorar la competitividad de las empresas (ayudas a la internacionalización o a personas emprendedoras) o aquellas que tengan como objetivo la contratación estable. La reciente constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria restringirá enormemente –aunque es verdad que sólo a partir de 2020- la utilización del déficit estructural (es decir, el resultado de las políticas discrecionales) como palanca de estímulo económico[8]. Cualquier aumento del gasto decidido por un gobierno deberá ser necesariamente financiado con cargo a impuestos o, en su caso, a una rebaja equivalente de otra partida.

Apuntes finales

El panorama a corto plazo no es muy halagüeño para los servicios públicos. Y Asturias no es una excepción en este ámbito. Sin embargo, debemos ser ponderados en nuestro juicio y no pretender que recaiga todo el coste de la consolidación fiscal sobre el Sector Público y, en definitiva, sobre la ciudadanía más sensible a sus actuaciones. Recordemos que no fueron las Administraciones Públicas las que provocaron la crisis (al menos, no por acción directa y, desde luego, no tanto como otros sectores de la economía, sobre todo el financiero).

La estabilidad presupuestaria, a lograr mediante el juego de ingresos y gastos públicos, es esencial para recuperar la confianza y la credibilidad, Pero no debemos olvidar que un ajuste muy severo y demasiado rápido podría comprometer el crecimiento económico y condenar a nuestra economía al estancamiento durante muchos años.

Los servicios públicos son fuente de renta y empleo en sí mismos, contribuyen a la calidad de la democracia y sustentan un modelo de Estado del Bienestar que, aunque necesita numerosas reformas y ajustes, debe seguir siendo válido y sostenible en sus fundamentos.

En definitiva, reformas frente a recortes. Acuerdos amplios, frente a imposiciones. Empleo público con austeridad, frente a despidos masivos. Y, por supuesto, impuestos y gastos, ambas cosas.

A buen seguro, lo insostenible no es el Sector Público, sino el actual modelo económico. Pero esta, es otra historia muy larga de contar.

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[1] Programa de Estabilidad de España 2011-2014 (www.meh.es).

[2] El otro elemento clave del Estado del Bienestar son las pensiones, pero dado que su gestión es exclusivamente estatal, su análisis no se abordará en este artículo.

[3] Elaborado por el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad (www.msps.es).

[4] Fue precisamente Vicente Álvarez Areces, a la sazón, Presidente del Principado de Asturias, el ponente del Dictamen “Evaluar el progreso más allá del PIB”, aprobado por el Comité de las Regiones el 5 de octubre de 2010.

[5] Presupuestos Generales del Principado de Asturias para 2011 (www.asturias.es).

[6] Según los datos de Eurostat (http://ec.europa.eu/eurostat), la presión fiscal en España en 2009 era del 30,4% del PIB, frente a un 39,2% en la Eurozona y un 38,7% en la UE-27.

[7] A ello obligan, entre otras normas, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público o la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

[8] Aunque el desarrollo concreto queda para una posterior ley orgánica, se prevé que las CCAA no puedan tener un déficit estructural conjunto superior al 0,14% del PIB. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario (saldo estructural nulo) y el Estado un déficit máximo del 0,26% del PIB.