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La crisis no es de los servicios
públicos
Roberto Fernández Llera
Economista - Doctor
por la Universidad de Oviedo
Comencemos por una pequeña
colección de obviedades para situarnos. En primer lugar, recordemos que no fue
el Sector Público el causante ni el detonante de la crisis financiera
internacional y de su posterior derivada en la economía “real”. Al menos, no lo
fue por acción, aunque quizás sí por omisión, habiendo relajado en
exceso la regulación y la supervisión de los mercados, acometiendo ineficientes
rebajas de impuestos, sosteniendo una política monetaria laxa o aprobando incrementos
de gasto poco justificados. En España tenemos que añadir nuestra burbuja
inmobiliaria, hinchada durante años por una política urbanística demasiado
liberal y por una especulación de la que comían –literalmente- bancos y cajas
de ahorro, una mayoría de municipios y comunidades autónomas (CCAA), así como numerosas
empresas y cientos de miles de trabajadores. Si de algo tuvo la culpa el Sector
Público fue de mirar para otro lado o, como mínimo, de abstenerse y consentir actuaciones
que, tarde o temprano, sabíamos que iban a conducir al desastre.
¿Y en Asturias? Pues aquí la
crisis también llegó, señal inequívoca de que por fin habíamos dejado atrás
nuestra excepcionalidad económica de antaño, pero siendo también muy
conscientes de que esta “normalidad” y la pertenencia de España a la Eurozona
nos hace ahora más sensibles a los vaivenes de la economía del área y de todo
el mundo.
La segunda obviedad sigue en el tiempo
a la primera. Si a finales de 2008 la crisis ya había estallado con toda su
crudeza, durante los dos años siguientes el Sector Público –en sentido amplio- evitó
que el “agujero” fuese aún mayor, sosteniendo en parte la demanda agregada con
un fuerte impulso fiscal que incluía, entre otras medidas, rebajas impositivas
a las empresas (a sumar a las ya aprobadas durante los años de expansión),
nuevos subsidios al desempleo (para parados de larga duración) y planes extraordinarios
de inversión (entre otros, el llamado Plan
E en España o el Plan A en Asturias).
En tercer lugar, iba a suceder lo
inevitable. El déficit público aumentó súbitamente, como consecuencia de la
suma del factor cíclico (por la negativa evolución económica), pero también por
el impacto negativo de las citadas políticas discrecionales. España tocaría
fondo en 2009, cuando se liquidó un déficit superior al 11% del PIB, sólo 2
años después de hacer cerrado con un superávit del 2% del PIB. Y aquí estamos. En
un proceso acelerado de consolidación fiscal, cuyo objetivo, en el caso de
España, es retornar a un déficit total de las Administraciones Públicas
equivalente al 3% del PIB en el año 2013, según ha establecido la Unión Europea.
Utilizando una metáfora muy
gráfica, podríamos decir que el bombero –léase, el Sector Público- acudió con
urgencia a sofocar el incendio de la crisis económica. Después se encontró con
que el agua de la manguera escaseaba y, como consecuencia, en este momento se
ve obligado a abandonar el escenario cuando aún las brasas del fuego están
calientes.
Servicios públicos y crisis económica
Asturias tiene en su ADN la
condición de región europea castigada por anteriores crisis económicas y
reconversiones, lo cual nos ha preparado mental y estructuralmente para
situaciones difíciles como la actual. Esta experiencia vital nos ha permitido
generar anticuerpos frente a las viejas enfermedades económicas que padecimos
en su momento, entre otras, el grandonismo industrial público, la baja competitividad
empresarial, la escasez de personas emprendedoras, la poca cualificación de
nuestro capital humano, el cierre frente a los mercados exteriores o el
aislamiento en términos de comunicaciones. Sus síntomas se habían superado
(añádanse todos los matices necesarios), por lo que esta nueva crisis global,
con orígenes y causas muy distintas a las anteriores, nos coloca en una
posición mucho mejor para afrontar sus consecuencias.
En el ámbito de los servicios
públicos, Asturias ha aprovechado los últimos 15 años para dar un salto de
gigante en términos de calidad, sobre todo desde que la Comunidad Autónoma
asumió las competencias de gestión directa. Baste observar la red territorial de
autovías y carreteras, puertos, centros de salud, hospitales, colegios,
institutos, centros de día, residencias de mayores, campus universitarios,
museos, centros culturales y otras infraestructuras. O el refuerzo del personal
dedicado a la prestación de los servicios sociales, salud o educación. En este
sentido, la descentralización del Estado de la Autonomías ha sido muy positiva
para Asturias, ya que se ha logrado atender mejor una demanda ciudadana desde
la cercanía de un gobierno autonómico.
Los tres pilares del Estado del
Bienestar que gestiona el Principado de Asturias - educación, salud y servicios
sociales- constituyen el núcleo de la acción política, al menos, desde un
triple punto de vista. Uno,
legal, ya que desde la reforma de la Ley Orgánica de Financiación de las
Comunidades Autónomas (LOFCA) de 2009 se consideran a todos los efectos como
servicios públicos fundamentales. En segundo lugar, estos tres servicios tienen
una importancia cuantitativa innegable, ya que emplean a varios miles de
personas, aportan una parte revelante al PIB asturiano y absorben conjuntamente
en torno a 2/3 del presupuesto de la Comunidad Autónoma. Finalmente, está su
relevancia cualitativa: son los servicios más valorados y apreciados por la
ciudadanía. Baste reseñar como muestra que el Principado de Asturias viene
mostrando sistemáticamente la mejor nota de todas las CCAA en el Barómetro Sanitario anual.
Dentro de todo este panorama de
hechos objetivos se han introducido interesadamente determinadas corrientes de
opinión y elementos subjetivos que están alterando y viciando lo que debería
ser un debate sensato y racional sobre el papel de los servicios públicos en
una sociedad democrática. Y también, cómo no, sobre su financiación y el grado
de eficiencia exigible en la prestación.
Los argumentos en contra del
Sector Público por la simple razón de que hay que ahorrar no parecen
suficientes. En este punto, convendría volver
a las obviedades para recordar que existen tres formas básicas de
financiar el déficit público. Una, incrementando el endeudamiento, algo que
ahora mismo está casi vetado, dadas las restricciones impuestas por el programa
de consolidación presupuestaria y por el coste de refinanciarse en los mercados
financieros.
La segunda alternativa, también
la más pregonada y practicada, consiste en reducir el gasto, muchas veces de
forma lineal o en partidas “políticamente incorrectas”, pero poco relevantes
dentro del presupuesto general de las Administraciones Públicas. O peor aún, con
recortes drásticos que se perpetran sin atender a criterios de eficiencia o
equidad, sin haber analizado antes todas las alternativas factibles o sin haber
medido su impacto, directo e indirecto, en el empleo y el PIB.
La tercera opción pasa por
utilizar de forma activa la política fiscal o, por decirlo claramente, subir
impuestos. Esto que parecía tabú, tanto para la izquierda como para la derecha
y para una buena parte de la “academia”, parece que ya ha empezado a cambiar.
En teoría, cabrían más opciones,
además, lógicamente, de cualquier combinación de las tres anteriores. Una muy
publicitada consistiría en sustituir el pago de impuestos que hacen los
contribuyentes por tarifas de utilización de dichos servicios (los mal llamados
copagos). En tal caso, los servicios públicos dejarían de atender a personas
para atender a clientes; dejarían de ser públicos para ser algo más parecido a
un mercado donde los “clientes” comprarían un producto de mayor o menor
calidad, de acuerdo con su capacidad económica. El copago sólo tiene sentido
como ticket moderador, esto es, para expulsar la demanda “excesiva”,
entendiendo como tal la que no es estrictamente necesaria. Pero si el objetivo
del copago es financiar el sistema público, mi opción son los impuestos
generalistas, no las tarifas al usuario.
Cuadro 1: Deuda y
déficit en porcentaje del PIB regional (segundo trimestre de 2011)
|
Deuda pública en sentido estricto (1)
|
Deuda de empresas públicas (2)
|
Deuda pública total (3)=(1)+(2)
|
Saldo presupuestario no financiero (4)
|
Andalucía
|
9,1
|
0,5
|
9,6
|
-1,49
|
Aragón
|
9,9
|
1,4
|
11,2
|
-0,63
|
Principado de Asturias
|
8,2
|
1,3
|
9,4
|
-1,37
|
Illes Balears
|
16,5
|
2,5
|
19,0
|
-2,11
|
Canarias
|
8,0
|
0,5
|
8,5
|
-0,71
|
Cantabria
|
8,5
|
0,9
|
9,3
|
-1,40
|
Castilla y León
|
8,5
|
0,7
|
9,2
|
-1,10
|
Castilla-La Mancha
|
16,9
|
2,7
|
19,6
|
-4,16
|
Cataluña
|
18,8
|
3,9
|
22,7
|
-1,01
|
Comunitat Valenciana
|
19,4
|
1,6
|
21,0
|
-1,92
|
Extremadura
|
10,7
|
0,1
|
10,9
|
-2,59
|
Galicia
|
12,1
|
0,4
|
12,5
|
-0,92
|
Comunidad de Madrid
|
7,5
|
0,8
|
8,3
|
-0,70
|
Región de Murcia
|
9,6
|
0,0
|
9,6
|
-1,82
|
Comunidad Foral de Navarra
|
10,3
|
1,7
|
12,0
|
-0,89
|
País Vasco
|
7,7
|
0,8
|
8,5
|
0,12
|
La Rioja
|
11,2
|
0,0
|
11,2
|
-0,64
|
Total
CCAA
|
12,1
|
1,5
|
13,6
|
-1,20
|
En la primera década del siglo
XXI, Asturias ha podido financiar sus servicios públicos básicamente por tres fuentes. Una, gracias a
un elevado ahorro corriente generado en las cuentas públicas, derivado sobre
todo del positivo impacto del crecimiento económico sobre la recaudación
fiscal. Dos, por la recepción de generosos fondos europeos (sobre todo del
FEDER y el Fondo Social Europeo) y estatales (incluidos los fondos mineros),
superiores siempre a nuestra aportación proporcional al PIB o a la población.
Por último, también gracias a una utilización sostenible del endeudamiento que
ha permitido que, en el segundo semestre de 2011, Asturias sea la cuarta
Comunidad Autónoma con menores ratios de deuda pública (la sexta si se suma la
deuda de las empresas públicas) y una de las que mejor ejecución presupuestaria
ha presentado, como se observa en el cuadro 1.
Incertidumbres y certezas
Los tiempos actuales son de
incertidumbre y quizás este elemento sea uno de los más peligrosos en economía
y en política. No obstante, hay algunas certezas que afectan a las finanzas
públicas y al potencial de gasto futuro.
De un lado, parece más que
probable la reducción –mucho mayor que la ya vivida en el periodo actual- de
los fondos europeos que recibirá Asturias a partir de 2014. Dado nuestro nivel
de PIB por habitante, la solidaridad europea (si es que queda algo con los
recortes que está habiendo) irá destinada preferentemente –como es lógico- a
los países y regiones más pobres. Por eso es tan importante saber que vamos a competir
en “primera división” a la hora de captar financiación para nuestros proyectos
de I+D+i o para otro tipo de programas de cooperación entre territorios. Nada
vendrá dado ya y, en cambio, habrá que estar muy alerta ante convocatorias
competitivas muy exigentes. Ello no quiere decir que haya que perder de vista
otras cuestiones de solidaridad, como la reivindicación de parámetros
alternativos al PIB (tasa de empleo, ruralidad, orografía, transición
industrial u otras análogas) para hacer efectiva la cohesión social y
territorial que, junto a la económica, se proclama como objetivo general en el artículo
3 del Tratado de la Unión Europea y en el artículo 174 del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea.
Por su parte, el saldo de ahorro
corriente de las Administraciones Públicas está sufriendo un importante
deterioro en todos los niveles. Un dato solamente basta para ilustrar este
riesgo: el Principado de Asturias ha pasado de una cifra presupuestada de 530
millones de euros en 2007 a otra en 2011 de sólo 33 millones de euros. De
no mediar un importante ajuste impositivo y/o una efectiva reordenación del
gasto, esta cifra puede pasar a ser negativa en breve plazo. ¿Quiere decir esto
que hay que recortar gasto sin más y ahora mismo? La respuesta es que depende.
De varios factores.
Habrá que tener en cuenta la evolución
de los ingresos que, a su vez, depende del crecimiento económico y de los
esperables efectos positivos que vayan produciendo las reformas estructurales
en el mercado laboral, financiero o de servicios. Sin embargo, algunos de estos
efectos no serán inmediatos y sólo se percibirán a medio y largo plazo. Lo
mismo podríamos decir sobre las necesarias mejoras en la gestión pública,
orientando la actividad hacia objetivos evaluables de eficacia, eficiencia y
economía, incluyendo una modernización presupuestaria general. Pero, de nuevo,
esto no se hace en poco tiempo y los beneficiosos efectos sólo los podríamos
ver a la vuelta de varios años, aunque no por ello se deben dejar de implementar.
En segundo lugar, el hipotético
recorte del gasto depende también de las medidas fiscales que se adopten,
incluyendo tanto la utilización más activa de los tributos, como las medidas en
materia de detección y afloramiento del fraude fiscal. Bajar impuestos en este
momento –e incluso mantenerlos en los niveles actuales- es una política
contraproducente y hasta imprudente, dada la necesidad de financiación de las
Administraciones Públicas y, por si fuera poco, a la vista del margen de
recorrido que todavía tiene España en términos de presión fiscal. A la
ciudadanía habría que preguntarle si prefiere pagar más impuestos y seguir
disfrutando de servicios públicos de calidad o, por el contrario, prefiere
continuar con impuestos relativamente bajos, a costa de deteriorar los
servicios. Más de un gestor político se podría llevar una sorpresa en este
sentido. Se echa de menos este debate público, más allá de demagogias o lugares
comunes, tanto en Asturias como en el conjunto de España.
En tercer lugar, no se puede
negar que habrá que recortar algunas partidas de gasto, tratando de preservar,
al menos, dos premisas mínimas: que no se afecte a la calidad de los servicios
públicos fundamentales (según lo que se ha definido) y que el resultado
inmediato no sea la destrucción de empleo o el debilitamiento de nuestro
potencial de crecimiento futuro. El margen que queda entonces es reducido y la
ecuación difícil de resolver, pero podría ser suficiente si se realiza con
rigor, sin apresuramiento ni apasionamiento, tratando de no confundir lo que
puede ser una necesidad objetiva (la poda selectiva) con un inconfesable deseo
(la tala indiscriminada). Sea como sea, aquí ya depende de las prioridades
políticas de gobiernos y parlamentos.
Bajando al terreno
Para el lector que eche en falta
alguna propuesta más concreta, podemos enunciar algunas cuestiones que parecen
bastante razonables.
En materia de infraestructuras,
Asturias ha ejecutado unos niveles de inversión extraordinariamente elevados
durante los últimos 15 años, incluyendo aquí los presupuestos de la Comunidad
Autónoma y del Estado. A salvo de que exijamos que se completen del todo las
grandes obras (sirvan como paradigmas, la Autovía del Cantábrico, el AVE o el
Hospital Universitario Central de Asturias), resulta indudable que habrá que ir
rebajando paulatinamente esas partidas de gasto, apostando desde ahora por su
adecuado mantenimiento y por la optimización de su uso. Por decirlo más
claramente: no se puede seguir gastando en “originales” autovías o edificios,
por un sencillo argumento de coste de oportunidad (ese dinero es más necesario
en otros fines alternativos, incluyendo la opción del ahorro).
De otro lado, dentro del gasto
corriente y las transferencias de capital, será necesario plantear alguna
reorganización del Sector Público instrumental, pero no porque sea excesivo, sino
por una adaptación a nuevas estructuras de gobierno y a una gestión más ágil. Pero
no nos hagamos ilusiones ni construyamos discursos vacíos. El potencial margen
de ahorro en Asturias por esta vía es muy reducido, a diferencia de otras CCAA que
han desplegado un sector instrumental muchísimo más amplio. Aquí no podría ir mucho
más allá de la fusión, absorción o supresión de entidades públicas con escasa
actividad o duplicadas (por ejemplo, la Sociedad Regional de Recaudación, la
cual debería subsumir su actividad dentro del Ente Público de Servicios
Tributarios). Por el contrario, habría que potenciar las entidades que han
demostrado un mejor desempeño (en especial, los consorcios con los municipios
y, en particular, los de trasportes, residuos, agua y servicios tecnológicos).
Lo que no supondría ganancia alguna en términos netos sería la enajenación de
participaciones públicas en empresas cuando estén generando beneficios de forma
continuada (caso de SEDES) o cuando estén sirviendo como instrumentos para la
ejecución de ciertas políticas sectoriales (caso de Asturex o la Sociedad
Regional de Turismo). De forma complementaria, se debe someter a fiscalización
previa, mediante un análisis de alternativas, cualquier fórmula de colaboración
público-privada (peajes en sombra, arrendamientos operativos u otras), siempre
y cuando supongan el traslado de compromisos de gasto hacia el futuro o cuando
puedan comprometer la transparencia y el control público sobre ciertas
operaciones.
Cuadro 2: Inventario
de entes dependientes de las CCAA a 1 de enero de 2011
|
Consorcios
|
Fundaciones
|
Sociedades mercantiles
|
SUMA
|
Andalucía
|
151
|
74
|
101
|
326
|
Aragón
|
14
|
23
|
51
|
88
|
Principado de Asturias
|
9
|
14
|
35
|
58
|
Illes Balears
|
100
|
26
|
15
|
141
|
Canarias
|
13
|
19
|
41
|
73
|
Cantabria
|
6
|
11
|
33
|
50
|
Castilla y León
|
14
|
40
|
19
|
73
|
Castilla-La Mancha
|
10
|
29
|
25
|
64
|
Cataluña
|
181
|
78
|
96
|
355
|
Extremadura
|
17
|
17
|
20
|
54
|
Galicia
|
23
|
70
|
31
|
124
|
Comunidad de Madrid
|
32
|
51
|
50
|
133
|
Región de Murcia
|
31
|
21
|
26
|
78
|
Comunidad Foral de Navarra
|
8
|
20
|
60
|
88
|
La Rioja
|
2
|
11
|
10
|
23
|
Comunitat Valenciana
|
21
|
54
|
40
|
115
|
Total
CCAA*
|
632
|
558
|
653
|
1.843
|
* No se publican datos del País Vasco. Fuente: Ministerio
de Economía y Hacienda (www.meh.es).
Avanzando en otra línea de ajuste
en el gasto, se podrían replantear algunas subvenciones y ayudas que en su
momento quizás pudieron haber tenido algún sentido, pero ahora ya lo han
perdido por completo. Sin ánimo de exhaustividad, hablaríamos de las ayudas
universales para la adquisición de vehículos o equipos informáticos, los
conciertos educativos, sanitarios o asistenciales (cuando la red pública sea
suficiente), las ayudas para compañías aéreas o la compra de ciertos programas
por parte de la televisión pública autonómica, cuando sean de discutible
necesidad.
Finalmente, si –y sólo si- la
situación presupuestaria llegase a ser muy urgente, podría llegar a admitirse
una rebaja salarial en la Administración Pública, condicionada en todo caso a un
previo y amplio acuerdo político (entre gobiernos y partidos) y sindical
(mediante negociación colectiva). El ajuste a la baja debería, en su caso, ser
aplicado de forma temporal y selectiva (no lineal), con el compromiso de
recuperación de poder adquisitivo a medio plazo para los empleados públicos,
cuando la situación económica general mejore. Siempre será un mal menor y
transitorio, frente a despidos sin más.
Todas estas medidas –y sobre todo
la última- son impopulares, pero justamente la democracia tiene mecanismos para
poder discutirlas, sin tener que acudir a ajustes cortoplacistas traumáticos y,
muchas veces, injustos, ineficaces e ineficientes.
Podríamos interrogarnos si se
podrá en algún momento volver a aumentar el gasto público. Pues con toda
probabilidad no sólo se podrá, sino que será necesario hacerlo ya mismo en
algunas partidas, por ejemplo, las que más puedan contribuir a mejorar la
competitividad de las empresas (ayudas a la internacionalización o a personas
emprendedoras) o aquellas que tengan como objetivo la contratación estable. La
reciente constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria
restringirá enormemente –aunque es verdad que sólo a partir de 2020- la
utilización del déficit estructural (es decir, el resultado de las políticas
discrecionales) como palanca de estímulo económico.
Cualquier aumento del gasto decidido por un gobierno deberá ser necesariamente
financiado con cargo a impuestos o, en su caso, a una rebaja equivalente de
otra partida.
Apuntes finales
El panorama a corto plazo no es
muy halagüeño para los servicios públicos. Y Asturias no es una excepción en
este ámbito. Sin embargo, debemos ser ponderados en nuestro juicio y no pretender
que recaiga todo el coste de la consolidación fiscal sobre el Sector Público y,
en definitiva, sobre la ciudadanía más sensible a sus actuaciones. Recordemos que
no fueron las Administraciones Públicas las que provocaron la crisis (al menos,
no por acción directa y, desde luego, no tanto como otros sectores de la
economía, sobre todo el financiero).
La estabilidad presupuestaria, a
lograr mediante el juego de ingresos y gastos públicos, es esencial para
recuperar la confianza y la credibilidad, Pero no debemos olvidar que un ajuste
muy severo y demasiado rápido podría comprometer el crecimiento económico y
condenar a nuestra economía al estancamiento durante muchos años.
Los servicios públicos son fuente
de renta y empleo en sí mismos, contribuyen a la calidad de la democracia y
sustentan un modelo de Estado del Bienestar que, aunque necesita numerosas
reformas y ajustes, debe seguir siendo válido y sostenible en sus fundamentos.
En definitiva, reformas frente a
recortes. Acuerdos amplios, frente a imposiciones. Empleo público con
austeridad, frente a despidos masivos. Y, por supuesto, impuestos y gastos,
ambas cosas.
A buen seguro, lo insostenible no
es el Sector Público, sino el actual modelo económico. Pero esta, es otra
historia muy larga de contar.
