Estabilidad presupuestaria en la Sindicatura de Cuentas

Antonio Arias ha tenido la amabilidad de cederme un hueco en su bitácora sobre fiscalización, con motivo de mi participación como ponente en un curso de formación organizado por la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias. A continuación, transcribo el texto en el que analizo la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Foto: http://www.fiscalizacion.es/

Estabilidad, sostenibilidad y gasto: triple reto político y fiscalizador

Decía Einstein que “nada hay más destructivo del respeto por el gobierno y la ley de un país que aprobar leyes que no pueden hacerse cumplir”. Viene esto a cuento de la nueva Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF), a punto de culminar su urgente tramitación parlamentaria, como desarrollo de la reforma constitucional aprobada en el verano de 2011.

Esta nueva LOEPSF introduce numerosas y severas limitaciones en la política presupuestaria de las Administraciones Públicas, muy por encima de las que exigían las dos anteriores normativas, las cuales eran “sólo” de estabilidad presupuestaria y fueron aprobadas en 2001 y 2006, respectivamente.

Como loables objetivos, la LOEPSF se plantea tres: contribuir a garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. Imagino que ninguna persona sensata podrá estar en contra de estas finalidades, aunque otra cosa muy diferente es concretar los instrumentos y mecanismos que las puedan hacer posible. Siempre, con la meta puesta en promover desde el Sector Público un crecimiento económico sostenido y una creación de empleo, en cantidad y calidad (que falta nos hace).

La LOESPSF se sustenta sobre siete principios generales, algunos ya de larga tradición en el ordenamiento jurídico español, otros reformulados y matizados y, en fin, otros de nuevo cuño que ahora se introducen.

El primer principio general es el de estabilidad presupuestaria, entendida como situación de equilibrio o superávit estructural. Nos encontramos así ante la tercera definición de estabilidad presupuestaria en sólo una década: si en 2001 fue equilibrio o superávit nominal anual, en 2006 pasó a ser equilibrio o superávit nominal a lo largo del ciclo económico y, ahora, equilibrio estructural. ¿Será a la tercera la vencida? A mi juicio, este último concepto de equilibrio estructural, siendo quizás el más sugestivo desde un punto de vista intelectual y teórico, es también el más difícil de instrumentar en la práctica y, por ende, el más complicado de fiscalizar. A costa de pagar el peaje de la coherencia con la normativa europea, creo que vamos a pasar muchas dificultades en este sentido, dado el carácter manipulable –técnica y políticamente- de las previsiones de crecimiento económico sobre las que se sustenta todo este entramado.

El segundo principio, el de sostenibilidad financiera, es relativamente nuevo, puesto que ya aparecía en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, si bien es cierto que ahora se clarifica su instrumentación. Lo que viene a imponer es un freno al volumen de deuda pública que, en condiciones normales, no podrá superar el 60% del PIB. Además y, por primera vez, se reparte este límite máximo de forma “vertical” entre Administraciones Públicas: 44% para la Administración Central; 13% para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3% para el conjunto de Corporaciones Locales. Para la asignación “horizontal” del tramo autonómico el legislador no se ha querido complicar la vida: límite máximo del 13% del PIB regional para cada una de las Comunidades Autónomas y simplemente no dice nada para el caso de las Corporaciones Locales.

Tercer principio, plurianualidad. Aquí no hay ninguna novedad respecto a la normativa presupuestaria vigente.

Cuarto principio, transparencia, la misma que se pone muy de moda cuando llega la crisis, pero que debería haber sido siempre una prioridad absoluta. ¿O acaso cuando “sobraba” el dinero la transparencia no debería haber sido también una exigencia democrática de primer orden? Sin entrar en detalles, la nueva LOEPSF amplía las obligaciones de elaboración, difusión, coordinación e integridad de la información contable, presupuestaria y financiera de todas las Administraciones Públicas y de sus entidades dependientes. También se refuerza el papel del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el cual podrá recabar de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales la información necesaria para garantizar el cumplimiento de las previsiones de la propia LOEPSF y de la normativa europea. Lo que sí estimo de particular relevancia es la exigencia de someter a disponibilidad pública las previsiones utilizadas para la planificación presupuestaria, así como la metodología, supuestos y parámetros en los que se basen aquellas. Esto supone un reto magnífico para el control, evitando así problemas del pasado con respecto a la fiscalización del principio de transparencia. Por cierto, de forma inexplicable en todo el articulado de la LOEPSF ni siquiera se menciona al Tribunal de Cuentas o a los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas. ¿Olvido puntual o intencionalidad política?

El quinto principio es el de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, recogido también con anterioridad en la normativa presupuestaria. Se trata de orientar la gestión de los servicios públicos hacia objetivos de eficacia, eficiencia, economía y calidad (sí, también calidad). Asimismo, disposiciones, actos administrativos, contratos, convenios y otras actuaciones públicas que afecten a gastos o ingresos presentes o futuros, deberán siempre ser valorados en términos de sus repercusiones y efectos sobre la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.

El sexto principio, el de responsabilidad (poco novedoso, pero escasamente desplegado hasta ahora), hace referencia a dos aspectos. La repetición interna de las sanciones europeas a España por déficit excesivo –la cual requiere de un desarrollo reglamentario- y, de otra parte, la clausula explicita de prohibición de “rescates” financieros entre Administraciones Públicas, con el objetivo de frenar el riesgo moral por percepción de una restricción presupuestaria blanda.

Finalmente, el séptimo principio orientador es el de lealtad institucional, viejo conocido del ordenamiento constitucional español, pero poco practicado en el ámbito político. Todo el mundo recuerda cuestiones como el “yo legislo y tú pagas” o “yo bajo el impuesto, pero tú te haces cargo”. La principal novedad estriba en que, a partir de ahora, cada Administración Pública deberá valorar –es decir, cuantificar con rigor- el impacto que sus actuaciones puedan provocar en el resto de Administraciones Públicas.

Las demás cuestiones que abarca la LOEPSF detallan los principios enunciados. Para empezar, las cláusulas excepcionales, en virtud de las cuales el Estado y las Comunidades Autónomas (no así las Corporaciones Locales) podrán incurrir en déficit estructural: catástrofes naturales, recesión económica (tasa de crecimiento negativa del PIB real) o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social (sí, también social, conviene recordarlo). Se otorga dicha apreciación de excepcionalidad al Congreso de los Diputados por mayoría absoluta (el Senado ni está ni se le espera, a pesar de ser la Cámara de representación territorial). Volviendo a Einstein, podríamos decir que se ha diseñado un sistema muy exigente, pero relativamente fácil de eludir (bastan 176 diputados votando a favor de suspender temporalmente la aplicación de la ley).

Por lo que se refiere al severo y variado régimen de sanciones, se observa que incluye multas, prohibiciones de acceso al crédito, exigencia de planes de ajuste y otras medidas puntuales. En todo caso, habrá que estar a la aplicación efectiva de la norma cuando entre en vigor, aun sabiendo que los objetivos de equilibrio estructural y deuda inferior al 60% del PIB se deberán cumplir en 2020 (largo me lo fiais). Esto hace dudar de la supuesta urgencia de la normativa y, peor aún, podría ocurrir que el periodo transitorio (8 años de nada) pudiese dar al traste con todo este sistema. Hay otro riesgo y es el de que, en última instancia, por ejemplo, ante un incumplimiento sistemático por parte de una Administración Pública, sería el Tribunal Constitucional quien finalmente resolviese el conflicto. Algunos seguimos creyendo en Montesquieu y pensamos que no es bueno judicializar la política presupuestaria.

No me olvido de la gran revolución presupuestaria que supondrá la nueva regla de gasto, de aplicación para todas las Administraciones Públicas. Es cierto que trae causa de la normativa europea e incluso de la que ya se había aprobado en España para la Administración Central y las Entidades Locales que participan en la cesión de impuestos estatales (Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio). Pero no es menos cierto que esta regla de gasto no formaba parte del acuerdo político alcanzado en agosto de 2011 entre el PSOE y el PP para modificar la Constitución. Es un paso unilateral que ha roto un consenso. A partir de ahora, el crecimiento del “gasto computable” (sic) no podrá superar la tasa de crecimiento a medio plazo de referencia de la economía española (según metodología de la Comisión Europea). Ese gasto computable incluye los empleos no financieros según el SEC-95, excluidos los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales vinculadas a los respectivos sistemas de financiación.

Podríamos seguir descendiendo al detalle, pero haría demasiado farragoso este texto (aún más, quiero decir). Simplemente concluyo con una reflexión final. El triple objetivo de déficit estructural, deuda pública y gasto coloca a España como uno de los Estados Miembros de la UE y de la Eurozona con reglas fiscales más estrictas. Su credibilidad es vital para nuestro futuro crecimiento económico y para el empleo, si bien su efectividad sólo podrá ser analizada cuando pasen unos años.

Para los gestores políticos y los órganos fiscalizadores se abre un reto monumental. Siendo optimistas (si es que un 23% de paro lo permite ser en algún grado) digamos que esta nueva LOEPSF puede suponer también un nuevo yacimiento de empleo en el ámbito de los OCEX y, en definitiva, una oportunidad de mejora en la gestión pública.