Sistema de control interno y externo en el Sector Público español

Por segundo año consecutivo, me ocupo de impartir y tutorizar el curso on line sobre Sistema de control interno y externo en el Sector Público español, organizado por la Fundación para la Formación e Investigación en Auditoría del Sector Público (FIASEP). El curso está incluido en los itinerarios formativos del Título de Experto en Auditoría Pública (Plan 2012) que imparte FIASEP desde 2008. 

Al programa completo (PDF) y al formulario de inscripción se accede desde aquí.

El curso se extiende desde el 29 de septiembre al 23 de noviembre de 2014 (8 semanas), con una dedicación estimada de unas 5 horas semanales, por lo que su duración equivale a 40 horas de formación presencial. Se distribuye en 2 módulos, con la siguiente estructura:

•  Módulo 1

1. ELEMENTOS BÁSICOS DEL CONTROL EN EL SECTOR PÚBLICO
1.1. El marco legal del control en España
1.2. Control interno y control externo: delimitación básica
1.3. Las estructuras institucionales del control
2. ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL CONTROL INTERNO
2.1. La intervención como elemento básico del control
2.2. El ejercicio de las funciones

•  Módulo 2

3. ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL CONTROL EXTERNO
3.1. La función de fiscalización
3.2. La función jurisdiccional
3.3. La función asesora

Para más información o para realizar todos los trámites, están disponibles el teléfono (91.562.55.25) y la web de FIASEP (www.fundacionfiasep.org). Por supuesto, también a través de esta bitácora.

Sobre el nuevo Rey de España

En El Comercio contesto a unas preguntas del periodista Andrés Suárez sobre el papel del nuevo Rey de España. Participan también el rector de la Universidad de Oviedo, el ex vicepresidente del Congreso de los Diputados y Ramón Durán, catedrático de Derecho Civil.

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Mucho se ha hablado en estos días, desde que Juan Carlos I anunciase su abdicación, del impulso que puede suponer tanto para la institución monárquica como para el país el relevo en la Corona y la llegada al trono de Felipe VI. Se señalan retos por afrontar, cuestiones que el nuevo Rey debe solucionar, temas candentes en los que tiene que mediar... Es verdad, eso sí, que su papel está muy limitado por lo que establece la Constitución y que, en muchos casos, las encomiendas que se le plantean desde distintos ámbitos están fuera de su capacidad de actuación. En esta información varios representantes de diversos sectores de la sociedad asturiana -el rector de la Universidad de Oviedo, Vicente Gotor; el ex vicepresidente del Congreso Enrique Fernández-Miranda; el catedrático de Derecho Civil Ramón Durán; y el economista Roberto Fernández Llera- esbozan los que a su juicio son los grandes objetivos por los que pelear, delimitan el terreno de juego en el que en la práctica puede moverse Felipe VI y dan su opinión sobre el futuro de la monarquía parlamentaria en España y el debate abierto en torno a un posible referéndum sobre la mejor forma de jefatura del Estado.

LAS PREGUNTAS

1 ¿Qué grandes retos tiene por delante Felipe VI?

2 ¿Qué capacidad de actuación tiene en la práctica?

3 ¿Asegura el relevo en la Corona la continuidad de la actual monarquía parlamentaria?

1.- Es unánime la opinión de los expertos de que el principal reto que afronta hoy España es combatir una crisis que, pese a los síntomas de recuperación que comienzan a brotar, sigue golpeando con fuerza. Como también lo es el criterio de que en esta materia el margen de maniobra que tiene el Rey es muy escaso, más allá de ejercer de mediador para facilitar la actividad de las empresas, sobre todo a la hora de buscar negocios en el extranjero. De ahí que sus grandes objetivos, opinan, serían recuperar el prestigio de la Corona, contribuir a la superación de los conflictos territoriales hoy latentes y ayudar a la renovación y actualización de la arquitectura institucional del Estado.

«Tiene que proporcionar estabilidad democrática al país», opina Vicente Gotor. «El reto fundamental es conseguir la actualización de las instituciones, que han sido muy útiles en esta etapa reciente, pero a las que ha llegado el momento de su actualización, al servicio de la sociedad», añade Enrique Fernández-Miranda. «En primer lugar debe centrarse en restaurar la imagen de la Corona y recuperar su prestigio», añade Ramón Durán. «Y ahí están los problemas territoriales, Cataluña y el País Vasco, temas sobre los que hay que sentarse a hablar», razona Roberto Fernández Llera. Esta última cuestión, entienden de forma mayoritaria, es en la que Felipe VI puede ejercer en mayor medida el papel mediador y moderador, de equilibrio, que le atribuye la Constitución española. 

2.- «El Rey reina, pero no gobierna». La frase, archiconocida, la saca a colación Fernández-Miranda al hilo del debate sobre la capacidad de Felipe VI para, en la práctica y no desde un punto de vista meramente teórico, contribuir a la resolución de algunos de los grandes problemas que aquejan hoy a España. Respecto de esta cuestión todos los consultados por este periódico coinciden en el diagnóstico: el papel del monarca es el que le confiere la Constitución y no otro. Le toca mediar, facilitar el diálogo, buscar consensos, pero en ningún caso tomar decisiones. «Para eso ya hay un Gobierno y un Parlamento», añade quien fue vicepresidente de la Cámara Baja.

«No tiene ningún poder, pero sí puede tener mucha autoridad», argumenta Durán, que entiende que en la política los intangibles tienen mucha importancia y, en este caso, el «papel moderador» de la Corona, viendo la importancia de los retos a afrontar, como la cuestión territorial, «puede tener enorme relevancia. Puede ayudar, añade, «a devolver el prestigio a las instituciones y mejorar el clima político, hoy tan crispado, y hacerlo más relajado y dialogante».

Al «papel arbitral» del Rey también hace referencia Llera, que recuerda que la Corona en ningún caso puede «tomar partido», porque eso supondría la ruptura de su papel constitucional. A Felipe VI le tocará, pues, «templar gaitas, moderar ciertas posiciones», añade. «Mediar entre las distintas sensibilidades», en palabras de Gotor, que piensa que entre las atribuciones del Rey sí encaja, por ejemplo, la mejora de las relaciones de España con los países iberoamericanos, «aglutinando apoyos y proyectos» y recuperando el valor de la 'marca España'.

3.- En las últimas semanas, al hilo de la abdicación de Juan Carlos I y la llegada al trono de Felipe VI, han alzado su voz los movimientos partidarios de la celebración de un referéndum para que los ciudadanos decidan si prefieren la continuidad de la Monarquía o el impulso de un sistema republicano. ¿Se trata de un fenómeno coyuntural o tendrá recorrido? «No hay más que ver toda la gente que el otro día aplaudía al Rey en las calles y la que había en las concentraciones republicanas y se puede comprobar que no hay color», resalta Fernández-Miranda, tajante en su análisis: «Es que no hay debate». Que el 90% de los diputados y senadores votaran a favor de la continuidad en la monarquía es, a su juicio, la evidencia clara de los deseos de la sociedad.

«De hecho, la monarquía ya continúa», precisa Llera, que, no obstante, matiza que Felipe VI tiene «la legitimidad de origen» que le da la Constitución, aunque la de ejercicio «tendrá que ganársela día a día». Entiende, por otro lado, que los mecanismos para convocar un hipotético referéndum están tasados en la Carta Magna y que son esos cauces y no «medidas rupturistas» las que deben aplicarse a ese respecto. De ahí que aluda a las convocatorias electorales previstas para el próximo ejercicio, y singularmente a las generales, como piedras de toque a la hora de comprobar hacia dónde se posiciona la sociedad a la vista del planteamiento que sobre esta cuestión tengan los distintos partidos. Si llega a haber una clara demanda social de ese referéndum el Rey «no se podría oponer», aduce.
Durán enmarca en la coyuntura actual esta controversia monarquía-república, que ve «oportunista», y piensa que la figura del nuevo Rey y su acción será «decisiva» a la hora de consolidar o no la institución. «Independientemente de que los brotes republicanos vayan a más o no, creo que la continuidad de la monarquía está asegurada porque el nuevo Rey puede ofrecer una estabilidad importante» si sabe tocar la tecla adecuada para contribuir a resolver algunos de los problemas que atosigan al país, remacha Gotor. 

Publicado en El Comercio el 22 de junio de 2014

Clásicos y futuros en la reforma fiscal

 

En sus Elementos de la ciencia de Hacienda (1825), Canga Argüelles recomendaba “no dejarse arrastrar de alegres teorías ni de cálculos que, pareciendo incontestables en el gabinete, se desacreditan en la práctica partiendo del principio de que no es dado establecer plan alguno de contribuciones [léase, impuestos] capaz de conciliar en su favor todas las opiniones”.

No existe el tributo ideal, algo que sabemos por la teoría y la práctica de la Hacienda Pública. No es óbice para que sus efectos indeseados puedan ser mitigados con un adecuado control de riesgos. Por ejemplo, si el impuesto sobre sucesiones es tan elevado en un territorio que provoca movilidad hacia otro, la respuesta no debe ser suprimir el impuesto —cuyo componente de redistribución es innegable—, sino una armonización que minimice el problema.

El inmovilismo fiscal de las últimas décadas parecía proscribir cualquier figura tributaria porque causaba “males a la nación”, en expresión clásica. Pero en realidad, se estaba gestando un debilitamiento estructural del sector público, fiando la recaudación casi en exclusiva al efecto del multiplicador fiscal, de tal forma que si la economía crecía, lo supuestamente apropiado era rebajar los tipos de gravamen para no ingresar en exceso. Así, la crisis encontró al sistema tributario español desvalido, sin ahorro y con un insoportable nivel de fraude, lo cual desembocó en las mayores caídas de recaudación de la UE y la OCDE. Las medidas desde 2010 sólo han sido paliativas y parciales. La necesidad de la reforma fiscal era ya un clamor.

Una sociedad madura no puede ser hipócrita, pretendiendo servicios públicos de calidad con bajos impuestos, en un estricto escenario de estabilidad presupuestaria. El “santo temor al déficit” —en célebre frase de Echegaray— no puede transmutar en un miedo reverencial a los impuestos ni a sus efectos sobre la eficiencia o la equidad. Sobre este segundo principio, es preciso avanzar hacia un trato tributario similar a los que son iguales, pero también hacia un gravamen progresivo y diferenciado a quienes exhiben condiciones muy distintas de renta o riqueza. La seguridad jurídica y la sencillez son valores a impulsar, lo mismo que la flexibilidad ante realidades cambiantes. Es poco honesto y muy desleal simplificar mensajes (“bajar es bueno”), hacer excesivo electoralismo o abstraerse de la descentralización de raíz constitucional y hasta tratar de revertirla.

Debe partirse de un acuerdo sobre el volumen de gasto público a financiar, poniendo a su servicio las grandes figuras del sistema y el conjunto de la tributación autonómica y local. Para esta meta hay que articular un doble consenso político: entre partidos y entre niveles de gobierno.

Esta reforma fiscal podría terminar con los parches y poner ruedas nuevas para un difícil recorrido. El riesgo es que pinchemos en el primer kilómetro.

Publicado en El País el 22 de junio de 2014

Presupuesto municipal y participación ciudadana

A la derecha, José M. Pérez Fernández. A la izquierda, yo. Moderando, Miguel Ángel Balbuena.
Foto: MARIETA para La Voz de Avilés.

Que la estabilidad presupuestaria ha venido para quedarse, esto ya no lo duda nadie. Su articulación concreta es otra cosa, pero la fuerza del artículo 135 de la Constitución Española es tal que, desde la reforma de 2011, todo parece girar en torno a ella. El Régimen Local no es una excepción. La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, comienza su preámbulo remitiendo a ese artículo constitucional y, en realidad, no es más que un desarrollo del mismo y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. 

En esta ocasión, la charla que impartimos José Manuel Pérez Fernández y yo mismo en Avilés (esta vez jugaba en casa) no estaba organizada por la concejalía de Hacienda o por la Intervención municipal, sino por la concejalía de Participación Ciudadana. Es importante destacarlo, ya que el objetivo era comentar los cambios de la nueva legislación local desde la perspectiva de su impacto en los mecanismos de participación ciudadana y, más en concreto, en los presupuestos municipales. En los siguientes enlaces se anunciaba la jornada de debate: 1, 2, 3 y 4.

Tomando los titulares del día después en La Voz de Avilés y La Nueva España, creo que se recogen bastante bien algunos de los mensajes que traté de lanzar sobre la importante cuestión abordada:

• La reforma local preocupa mucho a la ciudadanía, ya que se abordan asuntos cotidianos y se cuestionan servicios públicos fundamentales, muy en particular, los servicios sociales. Que nadie piense que este es un debate reservado para técnicos o políticos. 
• La Ley 27/2013 es una ley de reforma local (parcial), pero no es una ley de haciendas locales, ni de financiación, por lo que no aborda cuestiones relativas al presupuesto o los ingresos municipales, salvo excepciones.
• Una de esas excepciones es la que habilita a la Junta de Gobierno a aprobar el presupuesto municipal, tras una prórroga, arrebatando esa competencia al Pleno. Eficacia frente a competencia, lo cual implica visos de inconstitucionalidad (y no sólo por esta cuestión), como ya han apreciado el Consejo de Estado o el Consejo Consultivo del Principado de Asturias, entre otros órganos consultivos y numerosos expertos.
• La participación ciudadana directa es un derecho fundamental reconocido en la Constitución Española y en la legislación básica local. El Ayuntamiento de Avilés tiene su propio Reglamento de Participación Ciudadana, donde se habla de "codecisión" en materia de presupuestos participativos. Esta participación directa puede ser muy valiosa si cumplen tres premisas: sensatez en las propuestas formuladas, encaje con la legalidad vigente y acogida razonable por parte del Gobierno Local y de los grupos políticos del Pleno.

En este enlace está mi presentación.

Responsabilidad y control externo en Toledo

Nos dice el Diccionario de la Real Academia Española que responsabilidad es, en su diferentes acepciones, "cualidad de responsable", "obligación de reparar y satisfacer", "cargo u obligación moral" y, en términos jurídicos, "capacidad existente en todo sujeto activo de derecho para reconocer y aceptar las consecuencias de un hecho realizado libremente". En economía hablamos de riesgo moral para referirnos a la falta de responsabilidad por un aseguramiento total, por ejemplo, frente a un endeudamiento excesivo. En otras palabras, si existe una restricción presupuestaria blanda, existe riesgo moral y la responsabilidad puede brillar por su ausencia. Se trata, en consecuencia, de alinear incentivos.

Sobre este asunto, al hilo de la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que todo lo envuelve desde la reforma constitucional de 2011, impartí una ponencia titulada "Estabilidad presupuestaria, disciplina financiera y responsabilidad", en el marco del curso de verano de la Universidad de Castilla-La Mancha titulado Gestión pública y responsabilidad pública en tiempos de crisis (Toledo, 5-6 de junio de 2014). Debo agradecer la invitación a los dos directores del curso, al vicerrector Manuel Villasalero Díaz y al síndico Antonio Arias Rodríguez (aquí su resumen). Confío en que esta actividad tenga continuidad porque merece la pena debatir y actualizar contenidos sobre estos temas, al menos una vez al año, con las personas que trabajan día a día en el control público.

Algunos mensajes que lancé en esta ponencia son los siguientes:

• La estricta definición del principio de responsabilidad en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que, sin embargo, queda casi 'desmontado' en una disposición transitoria (sic) dentro de la misma ley.
• Los antecedentes normativos del principio de responsabilidad se encuentran en la legislación de estabilidad presupuestaria de 2001, en algunas normas sectoriales y, sobre todo, en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
• Las ‘nuevas fuentes del derecho’ que han aflorado con la crisis, entre otras, las reuniones bilaterales entre los gobiernos de Alemania y Francia o la famosa prima de riesgo.
• La indefinida normativa española relativa a sanciones por incumplimiento, frente a la detallada normativa alemana. 
• El dudoso papel a desempeñar por la nueva Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.