Hagamos un doble descargo inicial.
Primero, para solemnizar la obviedad de que los debates dicotómicos suelen conllevar un peligro cierto de polarización (no solo un cierto peligro). Sobre las condonaciones de deuda autonómica (y en otros temas muy diversos, como por desgracia ocurre en los últimos tiempos), reducir el mapa de alternativas a una afirmación taxativa o a una negativa rotunda, solo puede conducir a la eliminación de matices que aportan valor a la discusión y rigor a los números.
El segundo descargo también es incuestionable. Cuando las circunstancias que atañen a un asunto han cambiado (y, sobre todo, si lo han hecho de forma radical), no resulta muy práctico encastillarse en ciertas posiciones de resistencia que, pudiendo ser muy lógicas y deseables, no conducen más que a la melancolía. Dicho en corto: aunque uno se hubiese opuesto antes a las condonaciones de deuda en general, el hecho es que ahora se van a llevar a término, con lo cual el nuevo deseo es que se hagan de la mejor manera posible, con eficiencia, justicia, equidad y al menor coste financiero.
Viene todo lo anterior al caso de los acuerdos políticos de noviembre de 2023 suscritos entre el PSOE y ERC para la investidura de Pedro Sánchez Pérez-Castejón como presidente del Gobierno. Uno de ellos va encabezado con el título de “autonomía financiera y acceso a los mercados”, cuyo fin declarado es “sanear la situación financiera de la Generalitat [de Cataluña] y facilitar su vuelta a la financiación en los mercados de deuda”. Como objetivo general parece irreprochable (salvo extrema necedad) y no es diferente al que ya explicitó la Comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica, constituida en enero de 2017 por encargo de la VI Conferencia de Presidentes, cuyo informe se entregó al Gobierno de España en julio de ese año.
Aquella Comisión de expertos fue unánime en reclamar la vuelta de las comunidades autónomas (CCAA) a los mercados financieros “en condiciones razonables”, junto a otros dos desafíos básicos que siguen vigentes en materia de endeudamiento: la reconfiguración de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y la retirada paulatina de los mecanismos adicionales de financiación. La quiebra del consenso se produjo entre aquellos expertos a la hora de articular en la práctica el ansiado retorno a los mercados. La mayoría de la Comisión apostó por una “reestructuración transparente de la deuda”, mientras que la parte minoritaria creía insuficiente esa medida y defendía completarla con “una reducción” de la misma.
En su literalidad, el acuerdo PSOE-ERC refiere a la condonación de deuda a “todas las comunidades autónomas de régimen común que permita la asunción por parte del Estado de parte de la deuda autonómica con este, originada por el impacto negativo del ciclo económico, para lo cual se determinará qué parte del incremento de deuda obedece al impacto del ciclo, pudiendo también acudirse a transferencias para la cancelación de la deuda en el caso de endeudamiento con terceros distintos del Estado, caso de ser necesario”. Para Cataluña se ponen cifras muy concretas: la asunción por el Estado en torno al 20% de la deuda viva contraída por la Generalitat en los mecanismos de liquidez estatales, lo que equivale a unos 15.000 millones de euros y, además, un ahorro derivado de 1.300 millones de euros en intereses. El acuerdo habla también de que “el FLA [Fondo de Liquidez Autonómico] pueda seguir operando como sistema de último recurso en el caso de situaciones críticas de mercado”.
Desde el momento en que se conocieron esos acuerdos políticos, han salido a la luz interpretaciones -más o menos afinadas- sobre el alcance de dicha condonación a Cataluña, pero sobre todo, de su eventual extensión al resto de las CCAA. Baste un rápido vistazo al listado de entidades o autores que han mostrado sus cartas iniciales con rapidez: Fedea, Gestha o las agencias de calificación Fitch, S&P, Moodys y Scope. Nota tangencial: estas últimas se habían hecho muy famosas durante la crisis de deuda que comenzó en 2008, para entrar luego en un cierto letargo y saltar ahora de nuevo a la palestra. Otro día hablaremos de ello.
No es el objeto de estas líneas hacer una simulación, para empezar, porque el principal criterio esbozado y que -se supone- guiará las futuras quitas de deuda es algo tan etéreo y difícil de calcular -e incluso de explicar en foros no especializados- como “el impacto negativo del ciclo económico” (sic). Ello implica, entre otros aspectos, estimar un crecimiento potencial, una brecha de producción (output gap) y varias elasticidades de ingresos y gastos autonómicos, además, de manera diferencial para cada una de las CCAA. Misión imposible; es más fácil partir de una cifra prefijada y llegar a ella por aproximaciones sucesivas de retorcimiento de variables.
Con respecto al ámbito temporal de cómputo, el documento del acuerdo PSOE-ERC no especifica nada concreto, aunque de la parte diagnóstica se puede intuir que se trataría del periodo 2008-2014, cuyas consecuencias se agravaron -seguimos la literalidad del texto- con una “insuficiente respuesta europea y del Estado ante la crisis”.
En segundo lugar, pero aún más relevante, es la metodología de estimación a emplear, si bien la ley orgánica de estabilidad presupuestaria da algunas pistas, cuando remite a la utilizada “por la Comisión Europea”. La Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, detalla algo dicha metodología, basada en las funciones de producción, si bien la propia norma reconoce la dificultad de aplicar los criterios a cada una de las CCAA. Remata diciendo que “en el cálculo del saldo cíclico de cada comunidad autónoma, por razones de la simplicidad y transparencia que debe poseer una regla fiscal, se utilizarán las mismas elasticidades y brecha de producción que a nivel nacional”. De nuevo en corto: como el ejercicio ideal es una quimera, procedemos de la manera que mejor nos convenga, asumiendo que el impacto de la crisis fue idéntico en toda España, cuando la realidad es tozuda y cualquiera puede constatar que no fue así, ni lo será en el futuro.
En tercer lugar, colocados ya en la hipótesis de condonar la deuda autonómica de forma masiva, incluso suponiendo -y es mucho suponer- que se acuerde un método de estimación del impacto cíclico, el propio acuerdo intenta facilitar la interpretación, al recomendar que el perdón financiero se aplique a todas las CCAA “de régimen común”, aunque es fácil suponer que las de régimen foral no querrán renunciar de manera voluntaria a tal posibilidad. Al respecto, cabe hacer algunas observaciones.
Para empezar, la desigualdad de trato no es algo que se mitigue extendiéndola. En la estricta lectura del acuerdo PSOE-ERC, lo único que se haría es desplegar una medida (la condonación), con un único y cuestionable criterio (el impacto cíclico de la crisis) y que beneficiaría sobre todo a una comunidad autónoma (obviamente, Cataluña). Lo que viene ahora son puros corolarios.
El primero, para afirmar con seguridad que la mayoría de las CCAA preferiría una reforma del sistema de financiación autonómica para allegar nuevos recursos, antes que la mentada condonación financiera. Podríamos citar como muestra el sólido bloque de las ocho CCAA que firmaron la Declaración de Santiago en noviembre de 2021.
El segundo, para manifestar que algunas CCAA apostarían por un criterio alternativo al del impacto cíclico para sustentar el perdón financiero. Por ejemplo, aludiendo a su infrafinanciación ordinaria por habitante ajustado, como en la Comunidad Valenciana (algo que Cataluña no podría reclamar, por situarse en torno a la media).
Y el tercero, para recordar que algunas CCAA no pedían en absoluto la quita de préstamos con el Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas (singularmente, por el compartimento FLA), por la sencilla razón de que su deuda con el Estado instrumentada mediante este mecanismo es muy baja e incluso nula (Madrid, Navarra y País Vasco). Pero, como ya hemos dicho, o juegan todas, o se rompe la baraja. Aún más claro: si se camina hacia quitas generales, no quedará otro remedio que acordar compensaciones financieras -con transferencias estatales ad hoc a esas CCAA- para amortizar deuda con otros acreedores distintos del Estado. Verbigracia: el País Vasco tiene la menor ratio deuda/PIB, pero aun así debía un total de 10.851 millones de euros en el tercer trimestre de 2023.
Algunos datos muy básicos ilustran el argumentario. La deuda pública de Cataluña ascendía en la fecha señalada a 84.549 millones de euros, de los cuales 71.308 estaban instrumentados mediante préstamos del Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas (las estadísticas oficiales son del Banco de España). Se trata del volumen total de deuda más abultado entre las 17 CCAA (aunque no es el mayor en términos del PIB) y significa que más del 84% de los pasivos computables de Cataluña eran deudas con el Estado, para una media de todas las CCAA del 59% en ese mismo indicador. Queda claro quién tiene la necesidad y la fuerza para liderar el debate público con su relato.
En suma, se hará lo de siempre en diversos aspectos de la financiación autonómica y, en cambio, veremos lo nunca visto, con perdón por el fácil juego de palabras. Algo así:
1) Seguramente Cataluña verá satisfechas sus aspiraciones de reducir su deuda de un golpe y en un alto grado, así como su carga derivada de intereses. Esto no impedirá que después el acuerdo sobre las quitas de deuda se traslade a los foros multilaterales (Conferencia de Presidentes y Consejo de Política Fiscal y Financiera), para terminar por extenderse -con los matices que corresponda- a la totalidad de las CCAA mediante las oportunas reformas legales. El resultado antes que el procedimiento, algo que, por otro lado, forma parte de la idiosincrasia de la historia de la financiación autonómica.
2) Teniendo en cuenta que el vigente sistema de financiación autonómica lleva sin revisar desde 2014, considerando el clima político general, incorporando la dificultad añadida que supone el regreso de las reglas fiscales a partir de 2024 y, por último, aliviando a las CCAA por efecto de las verosímiles condonaciones de deuda y de otros arreglos financieros generales o específicos, casi es una apuesta segura la hipótesis de no reforma del sistema de financiación autonómica a corto plazo, salvo inesperado pacto de Estado entre PSOE y PP en la materia, seguido de un amplio acuerdo de base territorial entre CCAA.
3) Sobre todo lo anterior, asistiremos a acalorados debates políticos e intensas discusiones técnicas, estas últimas llenas de ecuaciones, parámetros ad hoc y variables de compromiso, para justificar ex post el resultado que ya teníamos decidido ex ante. No está mal por el principio de eficacia, pero no sobraría un poco más de lealtad y transparencia (federalismo, lo llamamos algunos).
4) Hay una diferencia sustancial en este momento que añade optimismo. Se trata de la existencia de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) que, lógicamente, no ha emitido informe alguno sobre la cuestión de las quitas (ni podría hacerlo, puesto que no es preceptivo, menos aún, sobre un mero documento de intenciones políticas). Lo que quizás conozcamos pronto es una opinión motu proprio o un estudio a solicitud del Gobierno de la Nación o del Consejo de Política Fiscal y Financiera, algo que juzgo como muy deseable. Ese juicio técnico e independiente de sensatez no iría sobre la decisión como tal (que se antoja ya tomada en sede política), sino sobre el mejor modo de articular su contenido y desarrollo. A posteriori, el Tribunal de Cuentas fiscalizaría todo el proceso, no solo en términos de cumplimiento de la legalidad y la normativa contable, sino también acerca de otros principios de buena gestión.
En definitiva, la corresponsabilidad fiscal debe ser -o seguir siendo, según el juicio de cada uno- un principio nuclear de la financiación de las CCAA. Si las CCAA perciben una restricción presupuestaria blanda, esto equivaldrá a un salvoconducto para un endeudamiento casi ilimitado, sobre todo si se internaliza el rescate como una eventualidad factible. Riesgo moral, en terminología clásica, con los graves problemas que ello conlleva.
La decisión -casi- tomada sobre condonaciones no es la óptima en términos de eficiencia. Particularmente, sigo apostando en su integridad por la reflejada en el informe de 2017 y respaldada por la mayoría de aquella Comisión de expertos: “una reestructuración transparente de la deuda de las CCAA con el Estado, supervisada por el Banco de España y la Airef, ampliando los plazos de forma razonable, añadiendo en su caso nuevos períodos de carencia y fijando unos tipos de interés favorables, que en ningún caso podrían suponer una bonificación respecto del coste medio de la deuda del Estado. En todo caso, este apoyo debería estar condicionado al cumplimiento por parte de las CCAA beneficiarias de una serie de objetivos previamente acordados de consolidación fiscal y cumplimiento presupuestario”.
Pero digamos más para rizar el rizo. Si el objetivo es que las CCAA tengan una ratio máxima de deuda/PIB del 13% (así lo establece la ley orgánica de estabilidad presupuestaria), en el entendido harto simplificador de que ese pudiera ser un umbral razonable de vuelta a los mercados, posiblemente las magnitudes de quitas de deuda que se están poniendo sobre la mesa para Cataluña sean muy insuficientes. Con un ejercicio de aritmética simple, esta Comunidad Autónoma tendría que borrar de su balance el doble de lo que se ahora se está manejando, esto es, llevar la quita hasta más de 30.000 millones de euros. Y todas las CCAA irían detrás con lo suyo, claro.
Aún queda mucho por escribir. Estamos empezando.
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