Y el sistema financiaba el coste. Y el coste efectivo era todo.
Nos vale el símil evangélico para aproximar nuestra dependencia de la historia cuando hablamos del sistema de financiación autonómica (SFA). Hagamos un repaso exprés, como fue el propio proceso: elecciones democráticas en junio de 1977, regímenes preautonómicos (con Cataluña en vanguardia) y Constitución en diciembre de 1978, incluyendo un inédito modelo territorial con las comunidades autónomas como protagonistas.
Claro está, al principio preocupaba dotar de instituciones y contenido al nuevo nivel de gobierno, mediante transferencias de competencias del Estado o, en su caso, también de las diputaciones provinciales. De la financiación no se hablaba apenas, salvo para decir que "el Estado garantizará la financiación de los servicios transferidos a la misma con una cantidad igual al coste efectivo del servicio en el territorio de la Comunidad en el momento de la transferencia". Este último tenor corresponde a una disposición transitoria (sic) de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas que, a finales de 2021, aún no ha sido derogada. Queda claro que la historia pesa. Y mucho.
¿Fue una buena idea el coste efectivo? No lo sé; no hay contrafactual posible. Lo que sí afirmo es que sería muy poco honesto desde el punto de vista intelectual juzgarlo ahora, cuatro décadas después, cuando tenemos un desarrollo autonómico consolidado y un aquilatado instrumental analítico. Seguro que aquel método no fue óptimo (si es que alguno lo hubiese sido), pero estimo que fue el único factible para echar a andar la maquinaria.
El problema es que la técnica del coste efectivo se alargó demasiado. Entendido como el gasto real efectuado por el Estado en cada territorio en el momento del traspaso de competencias, producía un doble efecto. De un lado, asumía de facto la insuficiencia original general y, por otra parte, solidificaba la diferencia interterritorial. Dicho de otra forma: la capacidad instalada era muy deficiente (por ejemplo, en hospitales, carreteras o escuelas) y, además, estaba muy mal repartida. En todas partes faltaban cosas y en algunos territorios, simplemente, la historia había pasado de largo. El centralismo radical y antidemocrático no había sido una buena idea.
El SFA iba paliando esas carencias con diferente apaños políticos y financieros, llamados fondos, subfondos o ajustes, casi siempre a conveniencia. Y cuando el SFA no alcanzaba, siempre se podía acudir a fórmulas ajenas como convenios bilaterales o subvenciones estatales. Curiosamente, se seguía arrastrando el concepto de coste efectivo-histórico, pero se hacía poco por avanzar hacia un cálculo del coste efectivo-real, basado en indicadores objetivos y criterios estandarizados. Aceptemos que en el siglo del teléfono de baquelita esto último se sabía hacer (la teoría estaba disponible), aunque todavía no se podía hacer (por falta de información). Pero en el siglo del teléfono inteligente esto ya no es aceptable y más bien parece que no se quiere hacer. En corto: tenemos técnica y datos; ¿existe voluntad?
Entre tanto, hemos ido tirando con un buen sustituto para estimar las necesidades de gasto. El "habitante ajustado", casi como título de novela de misterio, casi una persona desconocida que en realidad es la suma ponderada de su ser, su edad y la dispersión o la insularidad de su territorio, entre otros factores. No está mal que en el corto plazo se siga usando esta metodología, pero no deberíamos aplazar más el cálculo de los costes reales de prestación, por pura transparencia y justicia.
El actual SFA está caducado, jurídica y financieramente. Lo razonable, para no demorar más su revisión, sería que en el corto plazo se continuase con la población ajustada, afinando variables y ponderaciones sobre bases de evidencia y, del mismo modo, eliminando distorsiones evidentes. Un ejemplo: introducir en la fórmula el tratamiento especial de las zonas de montaña. Y otro: subsumir el actual Fondo de Cooperación en un reforzado Fondo de Compensación Interterritorial, respondiendo de verdad a fines de desarrollo regional y sostenibilidad ambiental, económica y social. No hay azar en la elección de estos ejemplos, puesto que son mandatos constitucionales explícitos (artículos 130.2 y 158.2, respectivamente), además de encuadrase dentro de las metas de la Unión Europea y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas.
A cambio de esa renuncia por la inmediatez, en el siguiente SFA, digamos, dentro de otros cinco años, debe estar ya disponible el cálculo de costes reales de prestación, para que puedan operar en plenitud como soporte de ese ulterior modelo. Este compromiso explícito debe quedar plasmado en los órganos multilaterales y en la ley, pero sobre todo se debe cumplir.
El consenso es una delicada planta que hay que regar todos los días, en lugar de echar gasolina sobre las pequeñas chispas. En diciembre de 2017 eran tres presidentes firmantes en Oviedo los que defendían esa tesis (Principado de Asturias, Galicia y Castilla y León); en febrero de 2018 ya eran cuatro en León (sumado el de Aragón); en septiembre de ese mismo año ya eran seis en Zaragoza (añadidos los de La Rioja y Castilla-La Mancha). En noviembre de 2021 son ocho en Compostela (los citados, más los de Cantabria y Extremadura), incluyendo por el medio varios cambios de caras y partidos, lo que demuestra que el fondo del asunto está claro y es sólido, más allá de coyunturas.
La declaración política firmada en el Obradoiro lo dice con claridad: "el objetivo que debe unirnos es el de acertar en la definición de los costes reales que suponen los servicios que prestamos en el ejercicio de nuestra autonomía, así como de los factores demográficos con incidencia significativa sobre los mismos" (punto 17). Y apunta hacia una solución, ya ensayada y fructífera: "reforzar el Consejo de Política Fiscal y Financiera con medios suficientes para proveer de datos y análisis al conjunto de las comunidades y al Gobierno central para su puesta en común" (punto 16).
Si empezamos con la Biblia, acabemos también con ella: amén.
Claro está, al principio preocupaba dotar de instituciones y contenido al nuevo nivel de gobierno, mediante transferencias de competencias del Estado o, en su caso, también de las diputaciones provinciales. De la financiación no se hablaba apenas, salvo para decir que "el Estado garantizará la financiación de los servicios transferidos a la misma con una cantidad igual al coste efectivo del servicio en el territorio de la Comunidad en el momento de la transferencia". Este último tenor corresponde a una disposición transitoria (sic) de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas que, a finales de 2021, aún no ha sido derogada. Queda claro que la historia pesa. Y mucho.
¿Fue una buena idea el coste efectivo? No lo sé; no hay contrafactual posible. Lo que sí afirmo es que sería muy poco honesto desde el punto de vista intelectual juzgarlo ahora, cuatro décadas después, cuando tenemos un desarrollo autonómico consolidado y un aquilatado instrumental analítico. Seguro que aquel método no fue óptimo (si es que alguno lo hubiese sido), pero estimo que fue el único factible para echar a andar la maquinaria.
El problema es que la técnica del coste efectivo se alargó demasiado. Entendido como el gasto real efectuado por el Estado en cada territorio en el momento del traspaso de competencias, producía un doble efecto. De un lado, asumía de facto la insuficiencia original general y, por otra parte, solidificaba la diferencia interterritorial. Dicho de otra forma: la capacidad instalada era muy deficiente (por ejemplo, en hospitales, carreteras o escuelas) y, además, estaba muy mal repartida. En todas partes faltaban cosas y en algunos territorios, simplemente, la historia había pasado de largo. El centralismo radical y antidemocrático no había sido una buena idea.
El SFA iba paliando esas carencias con diferente apaños políticos y financieros, llamados fondos, subfondos o ajustes, casi siempre a conveniencia. Y cuando el SFA no alcanzaba, siempre se podía acudir a fórmulas ajenas como convenios bilaterales o subvenciones estatales. Curiosamente, se seguía arrastrando el concepto de coste efectivo-histórico, pero se hacía poco por avanzar hacia un cálculo del coste efectivo-real, basado en indicadores objetivos y criterios estandarizados. Aceptemos que en el siglo del teléfono de baquelita esto último se sabía hacer (la teoría estaba disponible), aunque todavía no se podía hacer (por falta de información). Pero en el siglo del teléfono inteligente esto ya no es aceptable y más bien parece que no se quiere hacer. En corto: tenemos técnica y datos; ¿existe voluntad?
Entre tanto, hemos ido tirando con un buen sustituto para estimar las necesidades de gasto. El "habitante ajustado", casi como título de novela de misterio, casi una persona desconocida que en realidad es la suma ponderada de su ser, su edad y la dispersión o la insularidad de su territorio, entre otros factores. No está mal que en el corto plazo se siga usando esta metodología, pero no deberíamos aplazar más el cálculo de los costes reales de prestación, por pura transparencia y justicia.
El actual SFA está caducado, jurídica y financieramente. Lo razonable, para no demorar más su revisión, sería que en el corto plazo se continuase con la población ajustada, afinando variables y ponderaciones sobre bases de evidencia y, del mismo modo, eliminando distorsiones evidentes. Un ejemplo: introducir en la fórmula el tratamiento especial de las zonas de montaña. Y otro: subsumir el actual Fondo de Cooperación en un reforzado Fondo de Compensación Interterritorial, respondiendo de verdad a fines de desarrollo regional y sostenibilidad ambiental, económica y social. No hay azar en la elección de estos ejemplos, puesto que son mandatos constitucionales explícitos (artículos 130.2 y 158.2, respectivamente), además de encuadrase dentro de las metas de la Unión Europea y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas.
A cambio de esa renuncia por la inmediatez, en el siguiente SFA, digamos, dentro de otros cinco años, debe estar ya disponible el cálculo de costes reales de prestación, para que puedan operar en plenitud como soporte de ese ulterior modelo. Este compromiso explícito debe quedar plasmado en los órganos multilaterales y en la ley, pero sobre todo se debe cumplir.
El consenso es una delicada planta que hay que regar todos los días, en lugar de echar gasolina sobre las pequeñas chispas. En diciembre de 2017 eran tres presidentes firmantes en Oviedo los que defendían esa tesis (Principado de Asturias, Galicia y Castilla y León); en febrero de 2018 ya eran cuatro en León (sumado el de Aragón); en septiembre de ese mismo año ya eran seis en Zaragoza (añadidos los de La Rioja y Castilla-La Mancha). En noviembre de 2021 son ocho en Compostela (los citados, más los de Cantabria y Extremadura), incluyendo por el medio varios cambios de caras y partidos, lo que demuestra que el fondo del asunto está claro y es sólido, más allá de coyunturas.
La declaración política firmada en el Obradoiro lo dice con claridad: "el objetivo que debe unirnos es el de acertar en la definición de los costes reales que suponen los servicios que prestamos en el ejercicio de nuestra autonomía, así como de los factores demográficos con incidencia significativa sobre los mismos" (punto 17). Y apunta hacia una solución, ya ensayada y fructífera: "reforzar el Consejo de Política Fiscal y Financiera con medios suficientes para proveer de datos y análisis al conjunto de las comunidades y al Gobierno central para su puesta en común" (punto 16).
Si empezamos con la Biblia, acabemos también con ella: amén.
Publicado en el blog de Expansión y la Red de Investigadores en Financiación autonómica y Descentralización financiera en España (Rifde) De fueros y huevos el 29 de noviembre de 2021
