Control externo, lealtad y responsabilidad fiscal

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Vivimos momentos de incertidumbre en la política y la economía, en los cuales el sentido común resulta casi revolucionario, siguiendo a Thomas Paine. La apuesta por la calidad de nuestras instituciones debería ser una prioridad absoluta, en tanto que compromiso ético, obligación de ciudadanía democrática y garantía de desarrollo económico y social. Solo remarco lo que han constatado empíricamente autores como Douglas North (premio Nobel de Economía), Daron Acemoglu (Por qué fracasan los países) o Víctor Lapuente Giné (con relación a la meritocracia y la lucha contra el fraude y la corrupción).

Confieso que en su momento fui algo crítico con la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef). No oculto esta opinión que, por otra parte, sería imposible de tapar en un mundo de “malditas hemerotecas”. Escribí entonces preocupado por un posible choque de legitimidades de origen entre la Airef y las instituciones de control externo (ICEX), esto es, el Tribunal de Cuentas y los homólogos autonómicos. No pretendo reabrir ahora este debate, ni tampoco el de la limitación de mandatos, aunque ambos sean cruciales desde un doble enfoque de constitucionalidad y eficacia.

Lo que sí quiero reivindicar es la plena legitimidad de ejercicio de la Airef, dentro de su amplio mandato, sintetizado en los objetivos de validar las previsiones macroeconómicas (apreciando sesgos) y evaluar los procedimientos presupuestarios. Esa legitimidad se gana día a día con un trabajo serio, riguroso y –subrayo– perfectamente compatible con el de las ICEX, caso de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias.

En aquel 2014 también alerté de una duda razonable sobre la proclamada “objetividad de criterio” que la ley impone al presidente de la Airef. Como es natural, estoy de acuerdo con esa exigencia, pero mis dudas venían por el potencial condicionamiento que imponía el nacimiento por “recomendación” (sic) del rescate europeo. Pensaba que esta inédita institución en España podría servir a una determinada orientación de la política económica general, condicionando sus actuaciones futuras, aunque quizás el tiempo me ha hecho matizar aquel aserto inicial.

Mis reticencias proseguían con el acceso preferente que podría tener la Airef a datos económico-financieros incluso de mayor calidad que las ICEX, algo que, por fortuna para ella y para desgracia de las ICEX, hemos podido constatar en algunas ocasiones. Con respecto al coste intrínseco de un nuevo organismo estatal, justo en pleno proceso de racionalización del sector público, cabe recordar que existían otras legítimas opciones de diseño, por ejemplo, mediante una unidad especializada en el seno del Tribunal de Cuentas (modelo francés), sin perjuicio de la innata función de fiscalización de este.

También los órganos de control externo autonómicos podrían tener un papel más relevante, por ejemplo, introduciendo un dictamen preceptivo y no vinculante sobre el anteproyecto de presupuestos, limitado a una verificación de cumplimiento, con especial atención a la normativa de estabilidad presupuestaria y sin entrar en cuestiones de oportunidad. Con todo, el presidente de la Airef ha demostrado que la elección de su persona fue un acierto. Su empeño y su desempeño despejaron pronto aquellas dudas iniciales, con equipos y trabajos que han inyectado una sólida reputación al organismo, en tiempos de tribulación para nuestras instituciones comunes. Tampoco olvidemos que el Tribunal de Cuentas ya ha aprobado un primer informe sobre la gestión de la Airef, apuntando líneas de mejora que la propia fiscalizada asumía en gran medida en sus meditadas alegaciones.

Frente a discursos apocalípticos, optimismo racional. La tarea de la Airef debe seguir avanzando en la calidad del gasto público, la reforma del marco general de estabilidad presupuestaria (incluyendo una radical simplificación de las reglas), la transparencia de las previsiones macroeconómicas, los controles ex ante y el seguimiento de los pasivos contingentes de las administraciones públicas, entre otras cuestiones. Y todo ello en leal colaboración con las ICEX, desde sus respectivos ámbitos de competencia.

La Airef se ha ganado el respeto de todo el mundo. Sus informes, estudios y opiniones aportan un evidente valor añadido que, en el caso de los informes, obligan a cumplir sus recomendaciones o a explicar la alternativa elegida. Además, es un ejemplo de transparencia, tanto en su gestión interna, como en la difusión de sus documentos, metodologías y herramientas.

Otra evidencia del respeto que suscita es que le seguimos encomendando nuevas responsabilidades, como la aludida revisión del gasto público y de los beneficios fiscales, e incluso algunos nos hemos atrevido a sugerir la realización de un análisis previo de los programas electorales, sin condicionar la libérrima iniciativa política, pero sí contribuyendo a mejorar la información del votante y la coherencia económica de las propuestas.

El actual –y primer– presidente de la Airef cesará en febrero de 2020 por final de mandato. Su legado se recordará por el fruto recogido y por las semillas sembradas. Esperemos que se promueva un óptimo relevo y que el trabajo no se detenga, ni los riesgos reverdezcan.

Publicado en Cinco Días el 28 de noviembre de 2019

Primera entrevista como síndico mayor

Entrevista de Ana Moriyón y foto de Álex Piña, publicadas en El Comercio el 11 de julio de 2019

Roberto Fernández Llera (Avilés, 1978), síndico mayor desde abril, lleva en la Sindicatura de Cuentas de Asturias como jefe de gabinete técnico desde 2012. Licenciado en Economía y doctor por la Universidad de Oviedo, asume ahora el reto de dar un paso más en el cometido de este órgano. Además del cumplimiento de la legalidad, su equipo se ha propuesto vigilar también la eficiencia y la eficacia en el gasto público.

–¿Los asturianos estamos suficientemente concienciados de que el dinero público no cae del cielo? –Quiero pensar que sí. La crisis ha tenido efectos desastrosos en muchos ámbitos económicos y sociales, pero ha tenido también algunos positivos, como que hoy la exigencia ciudadana sobre el control de los fondos públicos es mucho mayor. Nuestro deber también es concienciar de que cada vez tenemos que ir más allá y desplegar nuestro cometido para controlar no solo el mero cumplimiento de la legalidad, sino también la eficiencia, la eficacia y la economía, todos ellos principios que están en la Constitución española.

–Un 30% de los ayuntamientos no les facilita en tiempo y forma la documentación. ¿Es partidario de tomar medidas coercitivas para reducir ese porcentaje? –Somos de las comunidades que tenemos un grado de rendición de cuentas más elevado pese a que partíamos de una posición muy mala hace diez años. Pero el grado sigue sin ser óptimo y a veces hay que recordar que esto es una obligación legal y democrática para mejorar la transparencia de los gestores públicos, no un capricho de nadie. Es cierto que tenemos diferentes mecanismos para mejorar el grado de rendición y soy partidario de usar las multas si se observa falta de colaboración o resistencia a la actividad fiscalizadora, pero ese es un extremo que no se ha dado.

–¿De qué sirve un presupuesto en un ayuntamiento o una administración autonómica que luego no se ejecuta? –Cuando el gestor aprueba un presupuesto está anticipando sus prioridades y poniendo cifras a lo que espera gastar e ingresar. Si no se cumple es porque se han hecho mal las estimaciones o no las está utilizando de forma correcta, y eso nos lleva a una gestión que no es transparente. Puede deberse a muchas razones, a veces a problemas sobrevenidos, pero también a la desidia gestora.

–En un reciente informe han aconsejado la disolución de varias mancomunidades que, a priori, deberían haber servido para compartir servicios y ser más eficientes. ¿Qué se ha hecho mal? –Las mancomunidades funcionaron durante mucho tiempo de forma satisfactoria y algunas, incluso, lo siguen haciendo a día de hoy. Lo que hemos reflejado en el informe es que hay algunas que ya no tienen actividad, ni personal, ni presupuestos, y por lo tanto hemos recomendado su disolución porque lo contrario es mantener una ficción administrativa.

–¿Existen ‘chiringuitos políticos’ en Asturias? –En Asturias hay muchos chiringuitos estupendos en las playas, pero entiendo que es un término despectivo para hablar de organismos públicos. Hay entidades del sector público local y autonómico que funcionan magníficamente y otras que están casi o absolutamente sin actividad porque han perdido el sentido con el que en su momento se constituyeron. Lo que decimos en la Sindicatura es que, en ese caso, se disuelvan, pero me niego a utilizar el concepto ‘chiringuito’. Me quedo con los de la playa.

–¿Me puede dar ejemplos de entidades que deberían disolverse? –En el último informe sobre fiscalización del sector público local aconsejamos iniciar procesos de liquidación y disolución para la Agencia de Desarrollo Local de la Formación, Empleo y Empresa del Ayuntamiento de Llanes y el Patronato Municipal del Museo de Anclas del Ayuntamiento de Castrillón. Del otro lado, hay entidades que funcionan magníficamente, como son los consorcios de agua, de gestión de residuos y de transporte. Incluso algunos son modelos de gestión para toda España.

–¿Cómo se puede determinar lo que es o no eficaz y/o eficiente, manteniendo la objetividad que se presupone a este órgano? –Eficacia es cumplir unos objetivos predefinidos, eficiencia hacerlo optimizando los recursos disponibles y económico, de la manera más barata posible. No siempre es posible hacerlo todo a la vez y es el gestor el que tiene que decidir qué principios prioriza en cada caso. Lo que tiene que hacer el órgano fiscalizador es ver si esos criterios se han cumplido y en qué grado, porque uno nunca es eficiente en términos absolutos y son conceptos siempre relativos. En todo caso, es cierto que lo más fácil sería ir al puro cumplimiento de la legalidad, lo otro es un reto que asumimos.

–Según ese discurso, ¿cree que es eficaz, eficiente y económico tener 78 ayuntamientos en Asturias? –Obviamente, un tamaño de municipio ínfimo no puede prácticamente hacer gestión alguna porque no tiene presupuesto ni personal y apenas masa crítica. Ahora bien, un municipio demasiado grande también puede incurrir en costes de congestión. No hay un tamaño de concejo óptimo, si lo hubiera probablemente lo estaríamos aplicando. Lo que hay que hacer es optimizar las estructuras administrativas para la gestión de los servicios y, si como ayuntamiento no puede ser, buscar una fórmula superior que puede ser la mancomunidad, la comarca o, como caso extremo, la fusión de municipios. Esta última, además de ser una decisión meramente política, tendría que tener en cuenta
condicionantes de tipo histórico y geográfico.

–Otra cuestión. ¿Una escuela rural con cuatro alumnos es eficiente? –Aquí entraría otro concepto, la equidad. A veces si solo nos fijamos en cuestiones que tienen que ver con la eficiencia podemos descuidar otros principios que también están en la Constitución, como es la igualdad de oportunidades y la equidad. 

–Formó parte de la comisión de expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica. ¿En qué momento está esa reforma? –La comisión de expertos hizo su informe en 2017 y, a partir de ahí, dejó paso a la negociación política que, a día de hoy, parece estancada.

–¿Asturias se juega mucho en esta negociación? –No me gusta plantear la reforma de la financiación autonómica en términos de enfrentamiento entre territorios. Pero, inevitablemente, estamos hablando del reparto de recursos para financiar los servicios básicos y es un tema sensible. Es muy importante en el caso de Asturias atender a los costes reales de prestación de determinados servicios teniendo en cuenta variables como la demografía, la orografía y la dispersión. Evidentemente, debemos defender lo que nos interesa, pero sin perder de vista la visión de conjunto porque, en definitiva, estamos hablando del diseño del modelo de Estado.

–¿Un adelanto electoral sería eficiente o eficaz? –La democracia tiene costes, pero son costes que, y hablo a título personal, yo asumo. Sería más barato no hacer elecciones nunca, seguramente, pero sería mucho peor. Hay gastos como el electoral, el de seguridad ciudadana o el de los servicios públicos que en democracia hay que hacer, y no deberían espantar a nadie. Luego nos toca a los órganos fiscalizadores determinar si ese gasto se ha hecho conforme a la normativa.

–¿Cree que Avelino Viejo debería haber tenido una salida más digna? –Avelino Viejo fue una persona fundamental para la Sindicatura de Cuentas sin la cual probablemente hoy este órgano sería muy diferente. Hay que reconocer el trabajo magnífico que hizo y creo que tuvo una salida a la altura de la labor que, durante catorce años, desplegó frente a un entorno a veces complicado. Asturias le debe mucho a Avelino Viejo.