Monográfico sobre calidad institucional

La Secretaría de la revista Presupuesto y Gasto Público me ha invitado de nuevo a coordinar un número monográfico (82, 2016), en este caso, sobre calidad institucional, transparencia y buen gobierno. En él, también publico mi propio artículo titulado "Disciplina presupuestaria, transparencia y buen gobierno como ejes de la calidad institucional".

Como afirmo en la presentación, el objetivo de este número es ofrecer un enfoque panorámico y multidisciplinar de la calidad institucional, en tanto en cuanto se trata de un elemento indisolublemente unido al desarrollo económico, humano y democrático de los países. Para ello, se ha optado por estructurar los contenidos en dos grandes bloques, dedicando el primero a los aspectos generales sobre calidad institucional, transparencia y buen gobierno, mientras que el segundo se reserva a enfoques concretos de riesgo, aplicados sobre distintas esferas del sector público que suelen ser fuentes de deterioro institucional, político, económico y financiero.

Las personas que participan en este monográfico son grandes especialistas en sus áreas de conocimiento. Sus trabajos tienen un valor indudable por separado, pero además logran formar un conjunto muy meritorio y plural, puesto que consiguen abarcar una buena parte –no la totalidad, ya que resulta inviable- de las cuestiones que influyen en la calidad institucional, haciéndolo además desde enfoques diferenciados, pero complementarios. Así, están presentes los aspectos económicos, sociológicos, jurídicos y politológicos, lo cual, sin duda, enriquece el fruto final.

El índice es el que se detalla a continuación, desde el cual también se puede acceder al texto completo de la presentación y del artículo que firma el fiscal Olayo E. González Soler, bajo el título "El modelo español de control externo: algunas propuestas para su reforma". Del resto de trabajos se tiene en PDF su resumen en español y en inglés.

PRESENTACIÓN
Roberto Fernández Llera
COLABORACIONES
I. ASPECTOS GENERALES
La educación fiscal como herramienta de prevención del fraude fiscal
María Goenaga Ruiz de Zuazu
Calidad institucional y transparencia en el sector público
Javier Salinas Jiménez / Mª del Mar Salinas Jiménez
Disciplina presupuestaria, transparencia y buen gobierno como ejes de la calidad institucional
Roberto Fernandez Llera
El modelo español de control externo: algunas propuestas para su reforma
Olayo Eduardo González Soler
Transparencia y buen gobierno: una visión desde la política aplicada
Emma Ramos Carvajal
II. ENFOQUES ESPECÍFICOS DE RIESGO
Delitos económicos y sistema penal: nueva estrategia en materia de recuperación de activos y decomiso
Nicolás Rodríguez García
El urbanismo como área de riesgo para el control de la actividad administrativa
Pedro Tomás Nevado-Batalla Moreno
Reglas básicas para mejorar la eficiencia y la transparencia en la contratación pública
Jose María Gimeno Feliú
La financiación pública de los partidos políticos: España en perspectiva comparada
Juan Rodríguez Teruel / Fernando Casal Bértoa

Impuestos federales impropios

Este año será el de la reforma de la financiación autonómica o el del advenimiento del nuevo mesías. Tras sucesivos aplazamientos, no sabemos cuál de las dos noticias se producirá antes. Hecha esta broma, lo cierto es que ya quedan pocas esperanzas de que el 1 de enero de 2017 pueda entrar en vigor el nuevo sistema. Mientras tanto, sí podemos dar algunas pautas de lo que sucederá con alta probabilidad.

Para empezar, seguiremos anhelando un verdadero diseño federal de la financiación, caracterizado por nítidos espacios fiscales para cada nivel de gobierno, relaciones financieras directas entre cada comunidad autónoma y las entidades locales de su territorio, un mecanismo explícito y suficiente de nivelación, un reparto más equilibrado del déficit e instrumentos reforzados de solidaridad, en su vertiente inversora y de estabilización económica.

Entre tanto, el punto muerto en que nos encontramos es un excelente momento para redefinir conceptos utilizados en la confusa jerga de la financiación autonómica. Por analogía con la auditoría pública, sería buena idea que se dictasen normas técnicas para clarificar nociones básicas que han envejecido mal.

Así, un impuesto “cedido” debería ser calificado mejor como compartido, quitándole esa connotación centralista que impide a las comunidades autónomas (CCAA) y a los contribuyentes, visualizarlo como un ingreso también de este nivel de gobierno. Todavía el 57% de los españoles sigue pensando que paga el IRPF al gobierno central en su totalidad, lo cual nos conduce de inmediato a otro debate necesario sobre la educación fiscal.

Con todo, frente a esa evidente rémora, una de las ventajas del pasado centralista de España es la definición común de bases imponibles, por ejemplo en IRPF, Patrimonio o Sucesiones y Donaciones. A mi modesto entender, esta fortaleza debería ser impulsada, mediante una atribución plena de competencias normativas al Estado sobre este elemento tributario. Curiosamente, en los últimos años hemos visto casos de flagrante dejación de funciones en este campo por parte del gobierno central (ahí está el emblema del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones). Por el contrario, las CCAA podrían tener una amplísima capacidad normativa en tipos de gravamen, sin más restricciones que la de respetar un nivel mínimo y consensuado de tributación armonizada y la de mantener el carácter progresivo de la tarifa en imposición directa. En cuanto a las deducciones en cuota, vista su ineficacia (con el IRPF a la cabeza), sería conveniente que el Estado recuperase la competencia exclusiva para establecerlas, como otra excepción razonable al principio político de “no retroceso” sobre el statu quo de la capacidad normativa autonómica.

Por otro lado, es preciso que dejemos ya de llamar tributos “cedidos” a lo que en realidad son meras transferencias o participaciones territorializadas en la recaudación. Sin duda, este recurso es importante para las CCAA por motivos de suficiencia, pero no añade autonomía financiera, ni mejora la corresponsabilidad fiscal. Es más, con el SEC-2010 (a diferencia del SEC-95) ni siquiera se computan como ingreso autonómico en las cuentas nacionales. Por tanto, cabe preguntarse para qué sirve la ficción de un impuesto “cedido” –además, con problemas de atribución de rendimientos- si no se puede hacer nada más que recoger el dinero que resulta de una fórmula de reparto. Baste recordar la literalidad del vigente Acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera (suscrito por unanimidad): “con la finalidad de profundizar en la autonomía tributaria de las Comunidades, así como en el principio de corresponsabilidad fiscal, se ampliará su espacio fiscal mediante el incremento de sus competencias normativas hasta donde la normativa comunitaria y el principio de unidad de mercado lo permitan”.

España debe retomar el debate y aportar nuevos argumentos a la Comisión Europea para que el IVA y, eventualmente, los impuestos especiales, puedan ser amoldados a un sistema de financiación federal, por tanto, con alguna capacidad normativa para las CCAA. Cuando se intentó en 2002, enseguida se abandonó ese camino, pero las circunstancias han cambiado mucho. Una razón de peso en estos momentos podría pasar por ofrecer como contrapartida negociadora un aumento de tipos en el IVA para reducir el déficit estructural, a cambio de facilitar una verdadera descentralización del tributo. No será fácil de lograr ni de gestionar, pero, ¿acaso es preferible la situación actual?

Finalmente, faltan por citar los impuestos propios de las CCAA, aprobados por los respectivos parlamentos, con las únicas restricciones que imponen la Constitución y los Tratados. Son la expresión máxima y genuina de la autonomía financiera y del poder tributario autonómico, por lo que deberían ser una línea estratégica en un pretendido avance federal. Sin embargo, hasta el momento se podría resumir su desarrollo en tres ideas: conflictividad jurídica, parquedad recaudatoria e imaginación extrema. Sería preciso coordinar actuaciones entre CCAA, pero sobre todo que el gobierno central tenga una lealtad institucional que en ocasiones le ha faltado, con el inestimable apoyo de varias sentencias del Tribunal Constitucional, algunas aprobadas con exiguas mayorías coyunturales, por tanto, con dudas más que razonables.

Publicado en el blog De fueros y huevos (RIFDE-Expansión) el 26 de abril de 2016